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湖南省安全生产条例

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湖南省安全生产条例

湖南省人大常委会


湖南省安全生产条例

(2010年5月29日湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过)



湖南省第十一届人民代表大会常务委员会公告

(第38号)

《湖南省安全生产条例》于2010年5月29日经湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过,现予公布,自2010年10月1日起施行。

南省人民代表大会常务委员会

2010年5月29日

第一章 总 则

第一条 为了加强安全生产监督管理,防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济社会和谐发展,根据《中华人民共和国安全生产法》等有关法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。

第二条 本省行政区域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产及相关监督管理活动,适用本条例。有关法律、法规对消防、道路交通、铁路交通、水上交通和民用航空的安全另有规定的,从其规定。

第三条 安全生产管理坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。

第四条 各级人民政府应当加强对本行政区域内安全生产工作的领导,将安全生产工作纳入本地区国民经济和社会发展规划,加大安全生产经费投入,加强安全生产基础设施建设,鼓励和支持安全生产科学技术研究和先进技术的推广应用,及时协调解决安全生产工作中的重大问题。

第五条 县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理,监督、指导、协调同级人民政府有关部门和下级人民政府的安全生产工作。

县级以上人民政府其他负有安全生产监督管理职责的部门,依照有关法律法规的规定在各自职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。

第六条 乡镇人民政府、街道办事处安全生产监督管理机构或者安全生产监察员,按照本条例规定和县级人民政府安全生产监督管理部门的委托,负责本辖区内安全生产监督管理的具体工作。

第七条 村(居)民委员会应当对其所在区域内的安全生产违法行为予以劝阻并向当地人民政府或者有关部门报告,协助当地人民政府和有关部门做好生产安全事故隐患排查、整治和事故善后工作。

第八条 工会应当依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督,提出保障安全生产的建议,督促整改事故隐患,参与生产安全事故的调查,维护职工的合法权益。

第九条 各级人民政府和县级以上人民政府有关部门的主要负责人分别对本地区、本部门、本系统安全生产工作负全面领导责任;其他负责人对各自分管工作范围内的安全生产工作负领导责任。

生产经营单位是本单位安全生产的责任主体,其法定代表人或者实际控制人对本单位的安全生产工作负全面责任,其他负责人对各自职责范围内的安全生产工作负责。

第十条 县级以上人民政府及其有关部门应当采取各种形式,加强对有关安全生产法律法规和安全生产知识的宣传,增强职工和全社会的安全生产意识和安全防范能力。

广播、电视、网络、报刊等媒体单位应当履行安全生产宣传教育的义务,对安全生产违法行为进行舆论监督,客观、真实报道生产安全事故。

第十一条 县级以上人民政府及其有关部门应当对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救援、报告事故隐患、举报安全生产违法行为等方面做出显著成绩的单位和个人,给予表彰、奖励。

第二章

生产经营单位

的安全生产保障

第一节 一般规定

第十二条 生产经营单位应当具备有关法律法规和国家标准或者行业标准、地方标准规定的安全生产条件,建立健全安全生产责任制度,加强安全生产管理,确保安全生产。

生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员应当熟悉安全生产法律法规和本行业国家标准、行业标准、地方标准,掌握安全管理知识和安全管理技能,履行安全生产管理职责。

第十三条 生产经营单位应当制定安全生产教育和培训计划,对从业人员进行安全生产教育和培训,并建立教育和培训档案。未经安全生产教育和培训合格的从业人员,不得上岗作业。

对调换工种、离岗六个月以上复工或者使用新工艺、新技术、新材料、新设备的从业人员,应当进行专门的安全生产教育和培训。

特种作业人员应当按照国家有关规定进行专门的安全作业培训,并依法取得相应资格证书后,方可上岗作业。

安全生产教育和培训费用计入生产经营成本。

第十四条 从业人员超过三百人的生产经营单位,应当设置安全生产管理机构,或者按照不低于从业人员千分之三的比例配备专职安全生产管理人员;从业人员在三百人以下的生产经营单位,应当配备专职或者兼职安全生产管理人员,也可以委托具有资质的安全生产中介服务机构或者注册安全工程师提供安全生产管理服务。

第十五条 生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员应当履行下列职责:

(一)贯彻落实安全生产法律法规、规章制度和安全操作规程;

(二)组织开展安全生产检查,消除事故隐患,制止和查处违章指挥、违章作业的行为;

(三)组织开展安全生产宣传、教育、培训工作;

(四)督促职业卫生、劳动防护措施的执行;

(五)组织安全生产应急预案的演练;

(六)法律法规规定的其他职责。

第十六条 生产经营单位应当依法保证安全生产必需的资金投入并用于:

(一)安全生产宣传、教育、培训与应急救援演练;

(二)安全设施设备及应急救援器材的购置、改造、维护;

(三)安全生产技术措施的采用;

(四)重大危险源、重大事故隐患的评估、整改、监控;

(五)职业危害防治及劳动防护用品购置;

(六)安全条件论证、安全评价和检测检验;

(七)法律法规规定的安全生产必需的其他支出。

第十七条 生产经营单位的生产区域、生活区域、储存区域之间的安全距离应当符合国家有关规定。

生产经营场所和员工宿舍应当设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的安全出口和疏散通道。禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍的安全出口和疏散通道。

生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志。

第十八条 生产经营单位应当建立健全重大危险源监控责任制度,明确责任人,并采取下列安全保障措施:

(一)对重大危险源登记建档;

(二)定期检查、评估、监控重大危险源的安全状态,检测相关的设施、设备;

(三)制定专门的应急预案;

(四)告知从业人员和相关人员应当采取的应急措施。

生产经营单位应当将重大危险源及监控措施、应急预案,报当地安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门备案。

第十九条 生产经营单位应当定期排查事故隐患,发现一般事故隐患应当立即排除;发现重大事故隐患应当及时报告安全生产监督管理部门或者其他负有安全生产监督管理职责的部门,并制定治理方案予以排除。

第二十条 生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备、设施及有关业务发包、出租、出借、转让给不具备安全生产条件或者不具备相应资质的单位或者个人。

第二十一条 生产经营单位不得违章指挥和强迫从业人员冒险作业,不得强令从业人员超过规定的工作时间、劳动强度作业,不得安排从业人员从事禁忌工种作业,不得安排未成年人从事接触易燃、易爆、有毒、有害等危险物品的劳动及其他危险性劳动。

第二十二条 生产经营单位应当按照国家有关规定加强作业场所职业危害的预防与劳动过程的安全防护,对从业人员定期进行职业健康检查。

生产经营单位应当为从业人员免费发放合格的劳动防护用品,不得以货币或者其他物品替代应当按照规定配备的劳动防护用品。

第二十三条 使用有毒物品作业的生产经营单位应当依法取得职业卫生安全许可证,加强对使用有毒物品作业场所职业卫生安全的管理,采取有效的职业卫生安全防治管理措施,预防、控制和消除职业危害。

第二十四条 生产经营单位应当依法参加工伤保险,为从业人员及时足额缴纳工伤保险费。

鼓励生产经营单位购买安全生产责任保险。

第二十五条 生产经营单位应当依法保障从业人员享有的安全生产权利。

从业人员应当接受安全生产教育和培训,掌握本职工作所需的安全生产知识,提高安全生产技能,严格遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程,履行安全生产义务。

第二节 特别规定

第二十六条 矿山、建筑施工单位和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品等危险物品的生产、经营、储存单位应当遵守下列规定:

(一)依法取得安全生产许可证、经营许可证;

(二)按照不低于从业人员百分之一的比例配备专职安全生产管理人员;井工矿山企业从业人员不足五百人的,应当至少配备五名专职安全生产管理人员;

(三)主要负责人和安全生产管理人员应当由具备法定资质的安全生产培训机构进行培训,并经安全生产监督管理部门或者其他负有安全生产监督管理职责的部门考核合格后方可任职;

(四)按照国家和省有关规定提取和使用安全生产费用;

(五)按照国家和省有关规定缴纳安全生产风险抵押金或者购买安全生产责任保险;

(六)依法进行安全评价,并将安全评价结果报当地安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门备案。

第二十七条 矿山建设项目和用于生产、储存危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品等危险物品的建设项目及国家规定的其他有关建设项目,应当遵守下列规定:

(一)按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价;

(二)安全设施设计应当经安全生产监督管理部门或者其他负有安全生产监督管理职责的部门审查;

(三)施工单位应当按照安全生产监督管理部门或者其他负有安全生产监督管理职责的部门审查批准的安全设施设计施工,并对安全设施的施工质量负责;

(四)安全设施应当经安全生产监督管理部门或者其他负有安全生产监督管理职责的部门验收,验收合格后方可投入生产和使用。

第二十八条 危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品等危险物品的生产、经营、储存场所不得与员工宿舍设置在同一建筑物内,应当与居住场所、学校、幼儿园、集贸市场及其他公众聚集的场所保持安全距离。

矿山、尾矿库、采空区的危及区域内,不得建设居民区(楼)、学校、集贸市场及其他公众聚集的建筑物。

不符合前两款规定的,当地人民政府应当责令有关单位采取搬迁或者其他安全保障措施。

第二十九条 矿山及相关生产经营单位应当将生产过程中产生的废渣、废料等废弃物储存在专用的排放场所或者设施内,并按照国家有关规定采取有效的安全保障措施,防止发生生产安全事故或者环境污染事故。

生产过程中产生的尾矿应当储存在尾矿库内或者采取其他方式进行处理,不得乱排乱放。尾矿库应当依法取得安全生产许可证,其建设、运行、闭库和再利用应当严格执行国家有关安全技术规范。

矿山或者相关管理单位应当对采空区进行安全风险评估或者安全评价;对存在重大事故隐患的,应当采取有效安全防护和治理措施。

第三十条 涉及生命财产安全、危险性较大的特种设备、设施、防护用品的设计、制造、安装、使用、检测、维修、改造,应当符合国家标准或者行业标准、地方标准,经具备相应资质的机构进行安全性能检测、检验合格,取得安全性能鉴定证书或者安全标志。

第三十一条 生产经营单位进行大型爆破、大型设备或者构件吊装、建设工程拆除等危险作业的,应当制定具体的施工方案和安全保障措施,安排专人进行现场安全管理和安全检查。现场负责人应当在作业前向作业人员详细说明有关危险作业的操作规程和安全保障措施。作业人员应当严格执行施工方案、操作规程和安全保障措施。

第三十二条 从事交通运输的生产经营单位,应当加强对从业人员的安全教育和培训,并对交通运输工具的安全性能进行日常检查;从事危险物品交通运输的生产经营单位,应当为交通运输工具配备符合国家安全标准的运输装置和警示标志,按照安全操作规程装卸危险物品,采取防止危险物品燃烧、爆炸、辐射、泄漏的措施,确保运营安全。

第三十三条 旅游景区、影剧院、体育场馆、休闲娱乐场所、宾馆、饭店、商场、机场、车站、码头等生产经营单位和公众聚集场所,应当遵守下列安全规定:

(一)重点安全防范部位设置明显的安全警示标志,配置安全设施并保障正常使用;

(二)保持安全出口和疏散通道的畅通;

(三)配备应急广播、指挥系统和应急照明设施、消防设施和器材并保障正常使用;

(四)经营场所实际容纳的人数不得超过规定的容纳人数;

(五)法律法规的其他有关规定。

第三章

安全生产监督管理

第三十四条 县级以上人民政府应当建立健全安全生产监督管理体系,支持、督促其有关部门和下级人民政府依法履行安全生产监督管理职责,督促落实安全生产目标责任制和行政责任追究制度,组织有关部门依法查处安全生产违法行为,取缔非法生产经营活动,维护安全生产秩序。

第三十五条 县级以上人民政府安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当定期分析安全生产形势,并向同级人民政府报告;建立事故隐患排查治理和重大危险源监控制度;指导、督促生产经营单位建立健全安全生产责任制,落实安全防范措施,排查治理事故隐患;依法加强对生产经营单位安全生产工作的检查,及时报告生产安全事故,并组织、参与生产安全事故应急救援和调查处理。

县级以上人民政府安全生产监督管理部门负责对同级人民政府有关部门和下一级人民政府的安全生产目标完成情况进行考核,并将考核结果向社会公布。

第三十六条 乡镇人民政府、街道办事处应当按照管理权限对本辖区内生产经营单位的安全生产情况进行监督检查,对负有管理责任的公共设施组织事故隐患排查,落实整治措施;及时向上级人民政府及有关部门报告本辖区内的非法生产经营情况、重大安全生产违法行为和重大事故隐患;协助上级人民政府和有关部门或者受其委托查处本辖区内的非法生产经营行为、处置发生在本辖区内的生产安全事故。

第三十七条 县级以上人民政府可以从上年度征缴的工伤保险基金中安排一定比例的专项费用,用于安全教育和工伤预防。

第三十八条 县级以上人民政府安全生产监督管理部门应当按照国家规定的条件配备安全生产监察员,并为其执行监督检查任务提供必要的条件。

安全生产监察员应当忠于职守,坚持原则,秉公执法。在执行监督检查任务时,发现生产经营单位存在安全生产违法行为,有权当场予以纠正或者责令限期改正;发现事故隐患,有权责令立即排除。重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的,安全生产监察员有权责令作业人员从危险区域内撤出,并及时向安全生产监督管理部门报告。

第三十九条 省人民政府安全生产监督管理部门可以在其法定职权范围内将有关安全生产行政许可事项委托设区的市、自治州、县(市)人民政府安全生产监督管理部门实施。

县级人民政府安全生产监督管理部门可以在其法定职权范围内将简易程序的行政处罚委托乡镇人民政府、街道办事处实施。

第四十条 县级以上人民政府安全生产监督管理部门根据需要,可以设立安全生产专家库,组织专家为安全生产事故预防、应急救援等提供技术支持。

第四十一条 县级以上人民政府安全生产监督管理部门和其他有关部门应当建立安全生产举报制度,公布举报电话、通信地址或者电子信箱,受理有关安全生产举报。对受理的举报事项应当依法及时调查处理,并为举报人保密。

第四十二条 县级以上人民政府安全生产监督管理部门应当通过公告、新闻发布会等方式,定期向社会发布本行政区域内的安全生产状况,并建立重大危险源监控信息系统和安全生产违法行为信息查询系统,及时公开安全生产重要信息。

第四十三条 安全生产监督管理部门应当加强对安全生产中介服务活动的监督管理,不得限定或者变相限定生产经营单位接受其指定的安全生产中介服务机构提供安全生产中介服务。

承担安全评价、认证、检测、检验和安全培训、考核和咨询业务的安全生产中介服务机构,应当依照国家有关规定取得相应的资质证书,按照资质证书规定的业务范围从事中介服务活动,为委托方保守商业秘密,并对其中介服务活动负责。

第四章

生产安全事故应急救援

与调查处理

第四十四条 县级以上人民政府应当建立健全安全生产应急救援体系,完善应急救援机制,加强应急救援物资、装备的储备,根据当地实际合理规划和建设区域性安全生产应急救援基地,整合当地应急救援资源,建立装备先进、反应快速、具有专业救援能力的安全生产应急救援专业队伍。

第四十五条 县级以上人民政府及其有关部门应当按照突发事件应对法律法规的规定制定生产安全事故应急救援预案。

生产经营单位应当根据本单位生产经营过程中存在的危险、有害因素及程度制定生产安全事故应急救援预案并定期组织演练,报县级以上人民政府安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门备案。

第四十六条 矿山、建筑施工单位和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品等危险物品的生产、经营、储存单位应当建立健全应急救援组织,配备应急救援器材、设备,并进行经常性维护、保养,保障应急救援的需要;也可以委托就近的专业应急救援组织提供应急救援服务。

第四十七条 发生生产安全事故后,事故发生单位应当迅速采取有效措施组织抢救;事故现场有关人员、事故发生单位的负责人、有关人民政府、县级以上人民政府安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当按照法定的期限、程序、内容报告,不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。

事故发生单位应当保护事故现场及相关证据,需要移动现场物品的,应当作出标记和书面记录,妥善保管有关证物。

事故发生单位及其主要负责人隐瞒生产安全事故或者故意破坏事故现场、毁灭有关证据,导致无法查明生产安全事故的原因和责任的,按照生产安全责任事故予以处理。

第四十八条 各级人民政府和县级以上人民政府有关部门接到生产安全事故报告,应当根据事故等级和涉险程度启动相应的应急救援预案,成立应急救援指挥机构,科学制定现场救援方案,组织抢险救援,监控重大危险源,防止发生次生和衍生事故。

生产安全事故现场可能发生更大危险或者危害的,现场应急救援指挥机构主要指挥人员可以决定暂停或者终止抢险救援。可能危及周边人员安全时,当地人民政府应当立即组织人员疏散、撤离和安置。

单位和个人应当支持、配合、协助生产安全事故的应急救援工作,并提供必要的便利条件。紧急情况下,应急救援指挥机构可以决定依法征调或者征用有关单位和个人的物资、设备、设施、器材等用于生产安全事故抢险救援工作,事后及时归还并按照规定给予补偿。

第四十九条 县级以上人民政府按照事故等级依法成立事故调查组并组织事故调查。

事故调查组实行组长负责制。事故调查组应当查清事故经过、原因和损失,认定事故性质和责任,总结事故教训,提出整改措施和对事故发生单位及事故责任人的处理建议。

事故发生单位负责人及其他有关人员应当如实提供相关资料,不得编造、篡改、毁弃与事故有关的原始资料;其他有关单位和个人应当协助、配合事故调查工作,并根据事故调查的需要,提供有关资料。

第五十条 发生生产安全事故、造成人员伤害需要抢救治疗的,事故发生单位应当及时组织抢救治疗并支付医疗救治、事故救援、善后处理、险情处置等必要费用,并依法给予赔偿。

发生生产安全事故、造成人员死亡的,死亡者家属除依法获得工伤保险补偿外,发生生产安全事故的单位应当向其一次性支付生产安全事故死亡赔偿金。工伤保险补偿和生产安全事故死亡赔偿金的总额(含无工伤保险补偿)不得低于本省上一年度城镇居民人均可支配收入的二十倍。

第五十一条 公安、消防、铁路、民航、交通、卫生、建设、国防科技、质量技术监督、农业机械、旅游、煤炭、煤矿安全监察等负有安全生产监督管理职责的部门和单位应当每月将本部门、本单位的生产安全事故统计报告抄送同级安全生产监督管理部门。

安全生产监督管理部门应当定期向社会公布本行政区域内发生的生产安全事故及其处理情况。

第五章 法律责任

第五十二条 违反本条例规定,生产经营单位未经依法批准,擅自生产、经营、储存危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品等危险物品的,责令停止违法行为或者予以关闭,对其生产、经营、储存的危险物品予以没收或者销毁,并没收违法所得;违法所得不足十万元的,可并处五万元以上十万元以下罚款;违法所得十万元以上的,可并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;没有违法所得的,处二万元以上五万元以下罚款。

第五十三条 违反本条例规定,生产经营单位进行爆破、大型设备或者构件吊装、建设工程拆除等危险作业,未安排专人进行现场安全管理的,责令立即停止作业并限期改正;逾期未改正的,责令停产停业整顿,可并处二万元以上十万元以下罚款。

第五十四条 违反本条例规定,矿山未依法取得安全生产许可证,擅自从事生产活动的,责令予以关闭,对其采矿设备、设施予以拆除或者没收。

违反本条例规定,生产经营单位在被责令停产停业整顿期间或者关闭后继续从事生产经营活动的,对其生产经营设施、设备、器材予以查封、扣押并依法强制执行。

第五十五条 国有企业及其由行政机关任命的人员有下列行为之一,导致生产安全事故发生或者造成不良社会影响的,对有关责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级(职)或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分:

(一)对存在的重大事故隐患未采取有效措施的;

(二)违章指挥或者强令工人违章冒险作业的;

(三)制造、销售、使用国家明令淘汰或者不符合国家标准的设施、设备、器材或者产品的;

(四)超能力、超强度、超定员组织生产经营,拒不执行有关部门整改指令的;

(五)新建、改建、扩建工程项目的安全设施,不与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用,或者未按照规定审批、验收,擅自组织施工和生产的;

(六)对生产安全事故迟报、漏报、谎报或者瞒报的;

(七)生产安全事故发生后不及时组织抢救或者逃匿的;

(八)其他未依法履行安全生产管理职责的。

第五十六条 行政机关及其工作人员在执行安全生产规章制度中,有下列情形之一的,责令限期改正,逾期不改正的,对有关责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分:

(一)不执行国家安全生产法律法规和保障安全生产的国家标准或者行业标准、地方标准中的强制性标准,造成不良后果的;

(二)未按照规定督促生产经营单位设置安全生产管理机构、配备安全生产管理人员、保证安全生产资金投入,造成不良后果的;

(三)未按照规定督促企业主要负责人落实安全生产第一责任人的责任和企业安全生产责任制,做好对企业负责人履行安全生产监督管理职责的业绩考核,造成不良后果的。

第五十七条 行政机关及其工作人员在涉及安全生产的行政审批中,有下列情形之一的,对有关责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分:

(一)违法委托单位或者个人行使有关安全生产行政审批权的;

(二)批准向非法或者不具备安全生产条件的生产经营单位提供剧毒品、民用爆炸物品等危险物品或者其他生产经营条件的;

(三)批准向生产经营单位超量提供剧毒品、民用爆炸物品等危险物品的;

(四)其他违反安全生产行政审批规定的。

向不具备安全生产条件的生产经营单位颁发有关证照的,或者对不具备安全生产条件的机构资质、人员资格予以批准认定的,对有关责任人员给予降级或者撤职处分。

第五十八条 行政机关及其工作人员在安全生产检查中,发现事故隐患,未按照规定采取措施,或者其他不履行、不正确履行监督管理职责,导致生产安全事故发生的,对有关责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。

发现未经依法批准、未经验收合格的生产经营单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理,发现生产经营单位不再具备安全生产条件而不撤销原行政审批或者发现安全生产违法行为不予查处,导致生产安全事故发生或者造成不良社会影响的,对有关责任人员给予降级或者撤职处分。

第五十九条 行政机关及其工作人员在生产安全事故应急处置和调查处理中,有下列行为之一的,对有关责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分:

(一)对生产安全事故迟报、漏报、谎报或者瞒报的;

(二)生产安全事故发生后,不按照规定赶赴现场组织抢救、组织事故调查处理和善后工作的;

(三)阻挠、干涉生产安全事故调查处理或者责任追究的;

(四)其他在生产安全事故调查处理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。

第六章 附 则

第六十条 国家机关、事业单位、社会团体的安全生产参照本条例执行。

第六十一条 本条例自2010年10月1日起施行,2004年9月28日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《湖南省安全生产条例》同时废止。
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国家发展改革委关于印发煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划的通知

国家发展和改革委员会


国家发展改革委关于印发煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划的通知

发改能源[2011]3041号


有关省(区、市)及新疆生产建设兵团发展改革委、经贸(信)委、煤炭行业管理部门、煤矿瓦斯防治(集中整治)领导小组,有关中央企业:
为加快煤层气(煤矿瓦斯)开发利用,保障煤矿安全生产,增加清洁能源供应,促进节能减排,保护生态环境,国家发展和改革委员会、国家能源局组织编制了《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划》。现印发给你们,请认真贯彻执行。
附件:煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划




国家发展和改革委员会
二〇一一年十一月二十六日




煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划

国家发展和改革委员会

国家能源局

二○一一年十二月
前言
煤层气(煤矿瓦斯)是优质清洁能源。我国埋深2000 米以浅煤
层气地质资源量约36.81 万亿立方米,居世界第三位。国家高度重视
煤层气开发利用和煤矿瓦斯防治工作,“十一五”期间煤层气开发初
步实现商业化、规模化,煤矿瓦斯防治工作取得显著成效。
根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲
要》,国家发展和改革委员会、国家能源局组织有关单位在充分调研、
广泛吸取各方面意见和建议的基础上,编制了《煤层气(煤矿瓦斯)
开发利用“十二五”规划》(以下简称《规划》)。
《规划》分析了煤层气(煤矿瓦斯)开发利用现状和面临的形势,
提出了未来五年我国煤层气(煤矿瓦斯)开发利用的指导思想、基本
原则、发展目标、重点任务和保障措施。
《规划》提出,要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导,
深入贯彻落实科学发展观,坚持市场引导,强化政策扶持,加大科技
攻关,统筹布局,合理开发,加快沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘煤层
气产业化基地建设,推进重点矿区煤矿瓦斯规模化抽采利用,保障煤
矿安全生产,增加清洁能源供应,保护生态环境。
《规划》是指导我国煤层气(煤矿瓦斯)开发利用、引导社会资
源配置、决策重大项目、安排政府投资的重要依据。
第一章发展现状
一、“十一五”期间的主要成就
“十一五”期间,国家制定了一系列政策措施,强力推进煤层气
(煤矿瓦斯)开发利用,煤层气地面开发实现历史性突破,煤矿瓦斯
抽采利用规模逐年快速增长,煤矿瓦斯防治能力明显提高,奠定了进
一步加快发展的基础。
(一)煤层气实现规模化开发利用
国家启动沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘两个产业化基地建设,实
施煤层气开发利用高技术产业化示范工程,建成端氏—博爱、端氏—
沁水等煤层气长输管线,初步实现规模化、商业化开发,形成了煤层
气勘探、开发、生产、输送、销售、利用等一体化产业格局。重点煤
层气企业加快发展,对外合作取得新进展,潘庄、枣园项目进入开发
阶段,柳林、寿阳等项目获得探明储量。“十一五”期间,煤层气开
发从零起步,施工煤层气井5400 余口,形成产能31 亿立方米。2010
年,煤层气产量15 亿立方米,商品量12 亿立方米。新增煤层气探明
地质储量1980 亿立方米,是“十五”时期的2.6 倍。
(二)煤矿瓦斯抽采利用取得重大进展
国家强力推进煤矿瓦斯“先抽后采、抽采达标”,加强瓦斯综合
利用,安排中央预算内资金支持煤矿瓦斯治理示范矿井和抽采利用规
模化矿区建设,煤矿瓦斯抽采利用量逐年大幅度上升。2010 年,煤
矿瓦斯抽采量75 亿立方米、利用量23 亿立方米,分别比2005 年增
长226%、283%。山西、贵州、安徽等省瓦斯抽采量超过5 亿立方米,
晋城、阳泉、淮南等10 个煤矿企业瓦斯抽采量超过1 亿立方米。
(三)煤矿瓦斯防治形势稳步好转
国家加快调整煤炭工业结构,淘汰煤矿落后产能,将煤层气(煤
矿瓦斯)抽采利用作为防治煤矿瓦斯事故的治本之策。加大安全投入,
安排中央预算内投资150 亿元,带动地方和企业投资1000 亿元以上。
加强基础管理工作,组织专家“会诊”,编制瓦斯地质图。落实企业
主体责任,开展瓦斯专项整治,强化监管监察。煤矿瓦斯防治形势持
续稳步好转,瓦斯事故和死亡人数逐年大幅度下降。2010 年与2005
年相比,煤矿瓦斯事故起数、死亡人数分别下降65%、71.3%,10 人
以上瓦斯事故、死亡人数分别下降73.1%、83.5%。
(四)煤层气开发利用技术水平进一步提高
实施大型油气田及煤层气开发国家科技重大专项,攻克了多分支
水平井钻完井等6 项重大核心技术和井下水平定向钻孔钻进等47 项
专有技术。组建了煤矿瓦斯治理国家工程研究中心和煤层气开发利用
国家工程研究中心。完成国家科技支撑计划“煤矿瓦斯、火灾与顶板
重大灾害防治关键技术研究”,“973”计划“预防煤矿瓦斯动力灾害
防治关键技术研究”等项目,实施10 项瓦斯治理技术示范工程和8
项技术与装备研发,获得了煤与瓦斯突出机理的新认识,取得了低透
气性煤层群无煤柱煤与瓦斯共采关键技术等一批重大成果。
(五)煤层气开发利用政策框架初步形成
国务院办公厅印发了《关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的
若干意见》(国办发〔2006〕47 号),有关部门出台了煤炭生产安全
费用提取、煤层气抽采利用企业税费减免、财政补贴、瓦斯发电上网
及加价、人才培养等扶持政策,初步形成了煤层气(煤矿瓦斯)开发
利用政策框架。国有重点煤矿企业累计提取煤炭生产安全费用1500
亿元。企业开发利用煤层气(煤矿瓦斯),中央财政每立方米补贴0.2
元,2007 年以来累计补贴7.2 亿元。新增3 家企业煤层气对外合作
专营权。初步建立了煤层气(煤矿瓦斯)勘探、开发、安全等标准体
系,发布了低浓度瓦斯输送和利用等行业标准。
(六)煤层气开发利用节能减排效益开始显现
煤层气(煤矿瓦斯)利用范围不断拓展,广泛应用于城市民用、
汽车燃料、工业燃料、瓦斯发电等领域,煤矿瓦斯用户超过189 万户,
煤层气燃料汽车6000 余辆,瓦斯发电装机容量超过75 万千瓦,实施
煤矿瓦斯回收利用CDM 项目60 余项。低浓度瓦斯发电开始推广,风
排瓦斯利用示范项目已经启动。“十一五”期间,累计利用煤层气(煤
矿瓦斯)95 亿立方米,相当于节约标准煤1150 万吨,减排二氧化碳
14250 万吨。
(七)煤矿瓦斯防治组织领导体系逐步完善
成立了12 个部门和单位组成的煤矿瓦斯防治部际协调领导小
组,26 个产煤省(区、市)相应成立领导小组,形成了部门协调、
上下联动、齐抓共管、综合防治的工作体系,研究解决了一批煤矿瓦
斯防治和煤层气开发利用方面的重大问题。实行目标管理,对各产煤
省(区、市)及重点煤层气企业下达年度瓦斯抽采利用和煤层气地面
开发利用目标,实施季度考核通报。每年召开全国煤矿瓦斯防治现场
会或电视电话会议,推广先进经验,提升防治理念,安排部署工作。
举办了10 期培训班,45 户安全重点监控煤矿企业、78 个重点产煤市
以及部门负责人近1000 人参加培训,近6000 人到矿区学习交流。积
极协调解决矿业权重叠问题,核减5~10 年内影响煤炭开采的煤层气
矿业权面积1.1 万平方公里,协调煤炭企业与煤层气企业合作开发矿
业权面积0.8 万平方公里。
二、存在的主要问题
(一)勘探投入不足
煤层气勘探风险大、投入高、回收期长。国家用于煤层气基础勘
探资金少,规定的最低勘探投入标准低,探矿权人投资积极性不高,
社会资金参与煤层气勘探存在障碍,融资渠道不畅,勘查程度低。目
前,煤层气探明地质储量2734 亿立方米,仅为预测资源总量的0.74%,
难以满足大规模产能建设需要。
(二)抽采条件复杂
我国煤层气赋存条件区域性差异大,多数地区呈低压力、低渗透、
低饱和特点,除沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘外,其他地区目前实现
规模化、产业化开发难度大。高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井多,随着开
采深度加大,地应力和瓦斯压力进一步增加,井下抽采难度增大。
(三)利用率低
部分煤层气项目管道建设等配套工程滞后,下游市场不完善,地
面抽采的煤层气不能全部利用。煤矿瓦斯抽采项目规模小、浓度变化
大、利用设施不健全,大量煤矿瓦斯未有效利用,2010 年利用率仅
为30.7%。
(四)关键技术有待突破
煤层气(煤矿瓦斯)开发利用基础研究薄弱。现有煤层气勘探开
发技术不能适应复杂地质条件,钻井、压裂等技术装备水平较低,低
阶煤和高应力区煤层气开发等关键技术有待研发。煤与瓦斯突出机理
仍未完全掌握,深部低透气性煤层瓦斯抽采关键技术装备水平亟待提
升。
(五)扶持政策需要进一步落实和完善
瓦斯发电机组规模小、布局分散,致使部分地区瓦斯发电上网难,
加价扶持政策落实不到位。煤层气法律法规和标准规范尚不健全。煤
层气(煤矿瓦斯)开发利用经济效益差,现有补贴标准偏低。高瓦斯
和煤与瓦斯突出矿井开采成本高、安全投入大,需要国家在税费等方
面出台扶持政策。
(六)协调开发机制尚不健全
煤层气和煤炭是同一储层的共生矿产资源。长期以来,两种资源
矿业权分别设置,一些地区存在矿业权交叉重叠问题,有关部门采取
了清理措施,推动合作开发,但煤层气和煤炭协调开发机制尚未全面
形成,既不利于煤层气规模化开发,也给煤矿安全生产带来隐患。
第二章发展环境
一、能源需求持续增长
“十二五”时期,我国经济继续保持平稳较快发展,工业化和城
镇化进程继续加快,能源需求将持续增长。受资源赋存条件制约,石
油天然气供需矛盾突出,对外依存度逐年攀升。煤层气(煤矿瓦斯)
开发利用可有效增加国内能源供应,具有广阔的发展前景。
二、能源结构调整加快
“十二五”时期,国家加快转变经济发展方式,推动能源生产和
利用方式变革,着力构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体
系,需要进一步加大能源结构调整力度。大力推进煤层气(煤矿瓦斯)
开发利用,有利于优化能源结构,提高能源利用效率。
三、安全要求越来越高
以人为本、关爱生命、构建和谐社会,要求加快安全高效煤矿建
设,不断提高煤矿安全生产水平,煤矿瓦斯防治任务更加艰巨。加快
煤层气(煤矿瓦斯)开发利用,强力推进煤矿瓦斯先抽后采、抽采达
标,有利于从根本上预防和避免煤矿瓦斯事故。
四、资源节约力度加大
“十二五”时期,国家确定单位国内生产总值能源消耗降低16%,
对节能提出了更高要求。煤层气(煤矿瓦斯)是优质化石能源,有利
于分布式能源系统推广应用,提高能源利用效率。随着技术不断进步,
抽采利用率提高,可大量节约资源,提高综合利用水平。
五、环境保护约束增强
“十二五”时期,国家确定单位国内生产总值二氧化碳排放降低
17%,对控制温室气体排放提出了更高要求。煤层气(煤矿瓦斯)的
温室效应是二氧化碳的21 倍,每利用1 亿立方米相当于减排二氧化
碳150 万吨。加快煤层气(煤矿瓦斯)开发,不断提高利用率,可大
幅度降低温室气体排放,保护生态环境。
第三章指导思想、基本原则和发展目标
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科
学发展观,加快转变煤层气产业发展方式,坚持市场引导,强化政策
扶持,加大科技攻关,统筹规划,合理开发,加快煤层气产业发展,
加大煤矿瓦斯抽采利用力度,推进采煤采气一体化,保障煤矿安全生
产,增加清洁能源供应,促进节能减排,保护生态环境。
二、基本原则
坚持地面开发与井下抽采相结合,构建高效协调开发格局;坚持
自营开发与对外合作相结合,实现规模化产业化开发;坚持就近利用
与余气外输相结合,形成以用促抽良性循环;坚持基础研究与技术创
新相结合,突破开发利用技术瓶颈;坚持市场引导与政策扶持相结合,
促进产业又好又快发展;坚持安全环保与资源利用相结合,加快推进
和谐社会建设。
三、发展目标
2015 年,煤矿瓦斯事故起数和死亡人数比2010 年下降40%以上;
煤层气(煤矿瓦斯)产量达到300 亿立方米,其中地面开发160 亿立
方米,基本全部利用,煤矿瓦斯抽采140 亿立方米,利用率60%以上;
瓦斯发电装机容量超过285 万千瓦,民用超过320 万户。“十二五”
期间,新增煤层气探明地质储量1 万亿立方米,建成沁水盆地、鄂尔
多斯盆地东缘两大煤层气产业化基地。
第四章规划布局和主要任务
一、煤层气勘探
以沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘为重点,加快实施山西柿庄南、
柳林、陕西韩城等勘探项目,为产业化基地建设提供资源保障。推进
安徽、河南、四川、贵州、甘肃、新疆等省区勘探,实施宿州、焦作、
织金、准噶尔等勘探项目,力争在新疆等西北地区低阶煤煤层气勘探
取得突破,探索滇东黔西高应力区煤层气资源勘探有效途径。到2015
年,新增煤层气探明地质储量1 万亿立方米。
二、煤层气(煤矿瓦斯)开发
(一)地面开发
“十二五”期间,重点开发沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘,建成
煤层气产业化基地,已有产区稳产增产,新建产区增加储量、扩大产
能,配套完善基础设施,实现产量快速增长。继续做好煤矿区煤层气
地面开发。开展安徽、河南、四川、贵州、甘肃、新疆等省区煤层气
开发试验,力争取得突破。到2015 年,煤层气产量达到160 亿立方
米。
1、沁水盆地煤层气产业化基地建设
沁水盆地位于山西省东南部,含煤面积2.4 万平方千米,埋深
2000 米以浅煤层气资源量3.7 万亿立方米,探明地质储量1834 亿立
方米,已建成产能25 亿立方米,初步形成勘探、开发、生产、输送、
销售和利用等一体化产业基地。“十二五”期间,建成寺河、潘河、
成庄、潘庄、赵庄项目,加快建设大宁、郑庄、柿庄南等项目,新建
马必、寿阳、和顺等项目。项目总投资378 亿元,到2015 年形成产
能130 亿立方米,产量104 亿立方米。
2、鄂尔多斯盆地东缘煤层气产业化基地建设
鄂尔多斯盆地东缘地跨山西、陕西、内蒙古三省区,含煤面积2.5
万平方千米,埋深1500 米以浅煤层气资源量4.7 万亿立方米,探明
地质储量818 亿立方米,已建成产能6 亿立方米。“十二五”期间,
建成柳林、韩城-合阳项目,加快建设三交、大宁-吉县、韩城-宜川、
保德-河曲等项目,新建临兴、延川南等项目。项目总投资203 亿元,
到2015 年,形成产能57 亿立方米,产量50 亿立方米。
3、其他地区煤层气开发
加快辽宁阜新、铁法矿区煤层气开发,推进河南焦作、平顶山、
贵州织金-安顺等项目开发试验。项目总投资23 亿元,到2015 年,
形成产能9 亿立方米,产量6 亿立方米。
(二)井下抽采
“十二五”期间,全面推进煤矿瓦斯先抽后采、抽采达标,重点
实施煤矿瓦斯抽采利用规模化矿区和瓦斯治理示范矿井建设,保障煤
矿安全生产。2015 年,煤矿瓦斯抽采量达到140 亿立方米。
1、重点矿区规模化抽采
在山西、辽宁、安徽、河南、重庆、四川、贵州等省市33 个煤
矿企业、8 个产煤市(区),开展煤矿瓦斯规模化抽采利用重点矿区
建设。重点落实区域综合防突措施,新建、改扩建抽采系统,增加抽
采管道、专用抽采巷道和钻孔工程量,配套建设瓦斯利用工程。到
2015 年,建成36 个年抽采量超过1 亿立方米的煤矿瓦斯抽采利用规
模化矿区,工程总投资562 亿元。
2、煤矿瓦斯治理示范矿井建设
建成黑龙江峻德矿、安徽潘一矿等瓦斯治理示范矿井。分区域选
择瓦斯灾害严重、有一定发展潜力的煤矿,再建设一批瓦斯治理示范
矿井,推进瓦斯防治理念、技术、管理、装备集成创新,探索形成不
同地质条件下瓦斯防治模式,发挥区域示范引导作用。
三、煤层气(煤矿瓦斯)输送与利用
(一)煤层气输送与利用
煤层气以管道输送为主,就近利用,余气外输。依据资源分布和
市场需求,统筹建设以区域性中压管道为主体的煤层气输送管网,适
度发展煤层气压缩和液化。开展煤层气分布式能源示范项目建设。优
先用于居民用气、公共服务设施、汽车燃料等,鼓励用于建材、冶金
等工业燃料。在沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘及豫北地区建设13 条
输气管道,总长度2054 千米,设计年输气能力120 亿立方米。
(二)煤矿瓦斯输送与利用
煤矿瓦斯以就地发电和民用为主,高浓度瓦斯力争全部利用,推
广低浓度瓦斯发电,加快实施风排瓦斯利用示范项目和瓦斯分布式能
源示范项目,适度发展瓦斯浓缩、液化。鼓励大型矿区瓦斯输配系统
区域联网,集中规模化利用;鼓励中小煤矿建设分散式小型发电站或
联合建设集配管网、集中发电,提高利用率。到2015 年,瓦斯利用
量84 亿立方米,利用率60%以上;民用超过320 万户,发电装机容
量超过285 万千瓦。
四、煤层气(煤矿瓦斯)科技攻关
(一)加强重大基础理论研究
重点开展煤层气成藏规律、高渗富集规律研究及有利区块预测评
价,低阶煤煤层气资源赋存规律研究,煤与瓦斯突出机理研究等。
(二)加强关键技术装备研发
开展构造煤煤层气勘探、低阶煤测试、空气雾化钻进、煤层气模
块化专用钻机、多分支水平井钻完井、水平井随钻测量与地质导向、
连续油管成套装备、清洁压裂液、氮气泡沫压裂、水平井压裂、高效
低耗排采、低压集输等地面开发技术与重大装备研发。
研究地面钻井煤层预抽、采动卸压抽采、采空区抽采一井多用技
术,研发煤与瓦斯突出预警和监控、瓦斯参数快速测定、深部煤层和
低透气性煤层瓦斯安全高效抽采、低浓度瓦斯和风排瓦斯安全高效利
用等关键技术及装备,示范区域性井上下联合抽采技术,推广低浓度
瓦斯安全输送技术及装备。
第五章环境影响评价
一、环境影响分析
(一)地面开发
煤层气井、集输站场等施工期间,对环境的影响主要来自噪声、
污水和固体废弃物。施工车辆、机械和人员活动产生的噪声对周围的
影响是暂时的,施工结束后就会消失。工程废水对周围环境的影响较
小。固体废弃物产生数量不大,经过妥善处理,不会对环境产生大的
影响。场地平整、管沟开挖、施工机械车辆、人员活动等会造成一定
的土壤扰动和植被破坏,通过采取生态恢复措施,不会影响生态系统
的稳定性和完整性。
煤层气开采期间,对大气的影响主要来自于站场、清管作业及放
空燃烧排放的少量烟气;水污染物来自站场排放的少量废水。根据现
有煤层气生产井废水化验资料,各项指标浓度均低于《污水综合排放
标准》(GB8978-1996)。
(二)井下抽采
煤矿井下瓦斯抽采装置、地面瓦斯处理场站及储气等配套设施的
建设期间,施工时对环境的影响主要是少量的扬尘、污水、噪声和固
体废弃物,影响较小。
(三)管道输气
煤层气(煤矿瓦斯)输气管道施工期间对环境的影响主要包括噪
声、污水、固体废弃物等对沿线土壤、植被造成的扰乱。管道建成后,
管道、沿途输气站会对沿线地区的敏感目标存在一定的环境风险。
二、环境保护措施
(一)环境保护
煤层气(煤矿瓦斯)排放严格执行《煤层气(煤矿瓦斯)排放标
准(暂行)》(GB21522-2008)。煤层气(煤矿瓦斯)开采企业建立环
保管理制度,负责监督环境保护措施的落实,协调解决有关问题。对
规划建设的项目依法开展环境影响评价,严格执行环保设施与主体工
程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”制度。
建设煤层气管道时应提高焊接质量,避免泄漏事故。对清管作业
及站场异常排放的煤层气,应进行火炬燃烧处理。选用低噪声设备,
必要时进行降噪隔声处理。站场周围进行绿化,以控制噪声、吸收大
气中的有害气体、阻滞大气中颗粒物质扩散。
实行最严格的节约用地制度,项目建设要节约集约利用土地,不
占或少占耕地,对依法占用土地造成损毁的,施工结束后应及时组织
复垦,减少土地损毁面积,降低土地损毁程度。
在选场、选站、选线过程中必须避开生活饮用水水源地、自然保
护区、名胜古迹,尽量避绕经济作物种植区、林地、水域、沼泽地。
经济作物种植区施工时,避免占用基本农田保护区,尽量降低对农业
生态环境的干扰和破坏。林地施工时,禁止乱砍滥伐野外植被,做好
野生动物保护工作。施工结束后,应尽快进行生态补偿,恢复地貌和
土壤生产力。
在国家重点生态功能区或生态脆弱区等生态保护重点地区开采
煤层气,应实施更加严格的环境影响评价制度和环境监管制度,采取
先进的咨询管理、工程技术等措施,合理规划、合理利用、合理施工,
尽量减少对当地生态环境的影响。
(二)环境监测
项目建设前,必须系统监测项目所在区域环境质量状况,以便对
比分析。应选择一定数量的煤层气井,监测其在钻井、压裂、排采等
作业过程对井场及周边生态环境、声学环境、地表水及地下水的影响。
应对管道沟两侧1 米内,以及集输站周围的生态环境进行监测;对加
压站、发电站厂界外1 公里范围内的声学环境影响进行监测;对管道
两侧各40 米范围内和加压站场四周50 米范围内环境风险评价;对煤
层气开采井网分布范围内的地下水影响进行评价。
三、环境保护效果
实现煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划目标,将累计
利用煤层气(煤矿瓦斯)658 亿立方米,相当于节约标准煤7962 万
吨,减排二氧化碳约9.9 亿吨。煤层气(煤矿瓦斯)替代煤炭燃烧利
用,可有效降低二氧化硫、烟尘等大气污染物排放总量,减少粉煤灰
占地产生的环境问题,避免煤炭加工、运输时产生的扬尘等大气污染,
有利于改善大气环境。
第六章保障措施
一、加强行业发展指导和管理
煤矿瓦斯防治部际协调领导小组发挥组织协调、综合管理职能作
用,统筹煤层气产业发展规划,规范市场秩序,完善技术标准,推进
重点项目建设,协调解决重大问题。健全法律法规体系,加强体制机
制创新,制定煤层气产业政策、开发利用管理办法等制度,规范指导
煤层气产业发展。贯彻落实《国务院办公厅转发发展改革委安全监管
总局关于进一步加强煤矿瓦斯防治工作若干意见的通知》(国办发
〔2011〕26 号),实施煤层气(煤矿瓦斯)开发利用目标管理,季度
通报,年度考核。建立煤矿企业瓦斯防治能力评估制度,落实煤矿瓦
斯先抽后采、抽采达标规定,将瓦斯抽采能力、瓦斯抽采达标煤量等
指标纳入煤矿生产能力核定标准。强化监管监察,严格瓦斯超限管理。
加强煤层气行业监测、统计等基础管理工作。推进支撑体系建设,为
行业提供研究咨询服务。培育大型煤层气骨干企业,鼓励成立专业化
瓦斯抽采利用公司,推动产业化开发、规模化利用。
二、加大勘探开发投入
加大煤层气勘查资金投入。继续安排中央预算内投资支持煤矿安
全改造及瓦斯治理示范矿井建设。提高勘探投入最低标准,促进煤层
气企业加大勘探投入。引导大型煤层气企业增加风险勘探专项资金,
加快重点区块勘探开发。加强对外合作管理,吸引有实力的境外投资
者参与煤层气风险勘探和试验开发。鼓励民间资本参与煤层气勘探开
发、煤层气储配及长输管道等基础设施建设。拓宽企业融资渠道,支
持符合条件的煤层气企业发行债券、上市融资,增强发展能力。
三、落实完善扶持政策
严格落实煤层气(煤矿瓦斯)抽采企业税费优惠、瓦斯发电上网
及加价等政策。研究提高煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用补贴标准。研
究高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井加大安全投入的税收支持政策。研究完
善煤炭生产安全费用使用范围,支持涉及安全生产的煤矿瓦斯利用项
目。执行国家关于高浓度瓦斯禁止排放的规定,研究制定低浓度瓦斯
和风排瓦斯利用鼓励政策,提高利用率。优先安排煤层气(煤矿瓦斯)
开发利用项目及建设用地。推动煤层气(煤矿瓦斯)管网基础设施建
设,国家统筹规划煤层气公共主干管网建设,支持地方和企业建设煤
层气专用管网,鼓励煤层气接入天然气长输管网和城市公共供气管
网。
四、加强科技创新和人才培养
继续实施国家科技重大专项、科技支撑计划、“973” 计划、“863”
计划,加强基础理论研究,加快关键技术装备研发,着重解决煤层气
产业发展中重大科学技术问题。加强国际合作和交流,积极引进煤层
气勘探开发利用先进技术。建立和完善以企业为主体、市场为导向、
产学研用相结合的煤层气(煤矿瓦斯)技术创新体系。发挥技术咨询
服务机构作用,统筹考虑现有科研布局,整合现有科研资源,加强煤
矿瓦斯治理国家工程研究中心和煤层气开发利用国家工程研究中心
等专业机构建设,提高自主创新能力,推进技术装备国产化。建立健
全煤层气标准体系,加快出台勘查、钻井、压裂、集输等方面标准。
鼓励高校与用人企业合作,采用订单式等培养模式联合培养煤层气相
关专业人才。
五、创新协调开发机制
建立完善煤层气和煤炭共同勘探、合作开发、合理避让、资料共
享等制度。新设探矿权必须对煤层气、煤炭资源综合勘查、评价和储
量认定。煤层气产业发展应以规模化开发为基础,应当规模化开发的
煤层气资源,不具备地面开发能力的煤炭矿业权人,须采取合作方式
进行开发。煤炭远景开发区实行“先采气后采煤”,新设煤层气矿业
权优先配置给有实力的企业。煤矿生产区(煤炭采矿权范围内)实行
“先抽后采”、“采煤采气一体化”。已设置煤层气矿业权但未设置煤
炭矿业权,根据煤炭建设规划五年内需要建设的,按照煤层气开发服
务于煤炭开发的原则,调整煤层气矿业权范围,保证煤炭开采需要。
煤炭企业和煤层气企业要加强协作,建立开发方案互审、项目进展通
报、地质资料共享的协调开发机制。
试论纳税人税法上的财产权保障

高军


[摘要]在现代社会,财产权的行使负有社会义务,必须同时有益于公共利益。课税即是对财产权进行限制的最主要的方式。但财产权作为受宪法明文保障的公民基本权利,要求课税权的行使必须有度,不得侵犯纳税人财产权本体,同时应保证纳税人财产的私人用益性。
[关键词] 纳税人 财产权 绞杀禁止 半数原则 最适财产权课税

  财产权是指具有财产价值的一切权利,不仅包括以所有权为核心的物权、债权、无体财产权之私法上的权利,同时还包括公物使用权之公法上的权利。[1]在现代社会,一方面,个人人格发展的可能性,首先须触及实现个人自由不可让与的社会条件。自由实现的条件,在于拥有实体及精神上必要的物资,作为自我决定的前提。财产权作为宪法基本权保障的意义在于:为使个人不至沦为单纯国家高权的客体,确保个人在财产领域内有一定的自由活动空间,因而有自主负责地形成其生活形态的可能。因此,财产权是人格自由发展的实质基础要件。另一方面,在现代社会,由于人不是孤立存在的个人,而是与其他人相联系的,于群体中而存在的人,因此须对国家及社会承担相应的义务,其中最主要的就是纳税义务。事实上,从出生时起,每个人即与国家建立了稳定的公法关系,自其有纳税能力时开始,纳税义务伴其一生,西谚“人生惟有死亡与纳税无可逃避”形象地道出了这种状态。财产权一方面作为基本人权受宪法保障,另一方面为公共利益须受限制,体现了自由法治国与社会国之间的紧张关系,其协调的关键在于:税收作为国家对纳税人私有财产的一部分的无偿取得,首先是建立在对纳税人私人财产权利承认的基础上的,正是因为国家承认纳税人对其财产享有合法的财产权利,才会产生对纳税人财产的无偿取得问题。由于课税权的前提为私有财产,如税法不当限制财产权人自由,则将侵及财产权保障的核心领域。
  一、课税是对人民财产权的限制
  古典自然法学派对社会契约的经典阐述认为,人们之所以进入社会契约状态选择成立政府,其目的即在于“互相保护他们的生命、特权和财产,即我根据一般的名称称之为财产的东西”,[2]“保护财产是政府的目的,也是人们加入社会的目的”;“最高权力,未经本人同意,不能去取任何人的财产的任何部分”[3]这种思想后来被美国《独立宣言》的“追求生命、自由及幸福的权利”以及法国《人权宣言》所继承。从近代以来的宪法都把财产权规定为基本的人权,财产权并被理解为个人不可侵犯的人权,法国《人权宣言》中“所有权是神圣不可侵犯的权利”即为适例。然而,随着社会国家思想的发展,财产权转而被理解为应受社会约束的权利。1919年《魏玛宪法》第153条第3款规定“所有权伴随义务。其之行使必须同时有益于公共利益”,正是表达了这种思想的典型范例。第二次世界大战后的宪法,几乎全部基于这种思想来保障财产权。例如,德国《基本法》第14条规定:“财产权及继承权应予保障,其内容与限制由法律规定之;财产权负有义务。财产权之行使应同时有益于公共福利;财产之征收,必须为公共福利始得为之。其执行,必须根据法律始得为之,此项法律应规定赔偿之性质与范围。赔偿之决定应公平衡量公共利益与关系人之利益。赔偿范围如有争执,得向普通法院提起诉讼”。《日本宪法》第29条规定:“财产权不得侵犯;财产权之内容,应由法律规定以期适合于公共福利;私有财产,在正当的补偿下,得为公共利益而使用之”。
  在现代法治国、社会国,个人没有绝对的、无限制的自由,为了适合于公共福利,得以法律来限制财产权的内容。而所谓“公共福利”,不只是意味着以各个人之权利的公平保障为目标的自由国家性质的公共福利,同时也意味着以确保每个人合乎人性尊严地生存为目标的社会国家性质的公共福利。换言之,财产权除了服从内在的制约以外,还必须服从积极的目的规制(政策性的规制),使之与社会公平相互协调。[4]因此,在对财产权的诸种限制中,标榜“取之于民,用之于民”的国家课税权是最普遍、最重要的方式。在自由经济体制中,经济领域的事务原则上国家将其转让于人民,而避免自己经营。国家财政需求,则强制由人民依其能力纳税而负担,课税权为租税国家中重要工具且普遍得到承认。人民纳税义务是其经济自由的必要的对价,是租税国家私有财产保护及自由市场经济体制必要的前提,课税权是对财产权最主要的公权力干预方式,租税的课征是国民必须加以忍受的负担。[5]
  二、作为对财产权限制的课税必须有度
  在今日,无人会认为“财产权不得侵犯”系保障先于国家存在的不可侵犯的财产权,其重点毋宁在各种财产权须符合公共福祉,且在此范围内,由国家法律创设出。因此,应将“财产权不得侵犯”理解为,主要或纯粹是各种财产系作为私权而私有这种制度本身的“制度性保障”。这种私有财产的制度性保障,并非是保障各种现存财产权的现状,而是保障即便是立法权,亦不得消灭私有财产制度的基本部分、核心。[6]对于“财产权不得侵犯”,在日本宪法学界,通说一般理解为“第一,国民的财产权不受国家的侵犯;第二,以制度来保障私有财产制”。[7]就税收制度而言,税收是为了公共利益而通过税法来限制人民的财产权,但法律对于财产权的限制,并非可以漫无界限,而应受到不得损害私有财产性的本质的限制。透过财产权的保障,以确保人民在财产法领域上的自由,并可以自己负责的方式,安排其生活。[8]人民纳税义务在私有财产制及自由经济体制中为必要之前提,“惟租税之课征应有其界限,否则将侵蚀私有财产制度。租税负担应受财产基本权拘束,否则财产权保障将失其意义”。[9] “人民财产权利因为增进公共利益而必须有所限制,但必须有节度,否则税负高达足以产生没收人民财产之实质效果时,财产权保障即失其意义。盖公用征收尤有补偿,如许可课征极端高度之租税,则可以没收人民财产而无须补偿,岂事理之平”。[10]因此,宪法保障人民财产之功能,实不容迟至人民财产权濒临毁灭边缘,始为救亡图存之计,而应及早发挥其实际作用。因此应认为宪法对财产权之保障,不仅防止租税侵害财产权之本质,且应保证人民在纳税后,仍可拥有由其工作或财产所获取之相当收益,得凭以自行策划追寻理想之生活方式。[11]
  三、纳税人税法上财产权保障
  1、税源保持的要求。税收不是国家对私有财产所有权的分享,而是对财产所有权人经济利用行为而产生的收益的分享。课税权的前提是私有财产,如税收不当限制财产所有权人自由,则侵犯了宪法上财产所有权保障的核心,故课予纳税义务,不得侵犯租税客体的本体。租税国,必须仰赖国民经济支付能力供应,因此,不得摧毁其支付动机,削弱其支付能力。租税国必须尊重纳税人的纳税意愿,并保持其经济能力。否则,超过此限制,纳税意愿及纳税能力减退,则租税的源泉,势将枯竭,税收的基础,势必崩溃。[12]而就财政学的角度而言,供给学派认为,高边际税率足以妨碍薪资所得者和资本持有人的生产力,因此,该学派坚信减轻租税税率可以使国家财政回收许多收入。而鉴于拉弗曲线的理论,倘若课税权过度侵及税源,将会造成适得其反的效果,因此,在财政学上有最适赋税规模理论的提出,认为在不侵及生产工具的前提下,收取最大的税收。[13]
  2、确保财产权的私人用益性。纳税义务的课予,同时也不能侵及租税客体的增益能力。从宪法的角度而言,一方面,宪法以促进个人自我实现为价值目标,对于个人依其才能所取得的经济上的成就,宪法采取容忍并保障的态度,以鼓励个人充分发挥其才能。个人得以保有其所得资产,无论其系基于个人努力、继承、经济整体成长或运气所获得,均享有同等的财产权保障,以避免抵销个人自由发挥之动机。另一方面,财产权保障,多视为传统自由权,少被当作所有物的确保来对待。故财产权的定义,并非指财产不受国家课税权侵犯,而是指财产权人的行为活动空间。宪法上财产权保障,目的在于确保私人的所有权秩序以及参与私经济活动的可能性,从而对税法课税内容的限制以及课税权的行使构成实质性限制。由于课税的前提在于私有财产权,如税法不当地限制财产权人自由,则侵及宪法上财产权保障的核心本质。[14]而财产权人自由,主要体现在财产的私人用益性方面。财产权保障,除确保所有权的存在外,亦应确保其原则上具有私人的用益性。如果经由租税的课征来限制所有权的利用,导致完全排除所有权人获得收益的利用可能性,亦即使所有权变成空洞的公式时,则已逾越所有权的社会义务的界限,构成不合法的征收,侵害人民的财产权保障。此外,倘若课税不仅对于所有权加以限制,而且导致私人的所有权以及经济秩序归于破灭无效时,或者课税不只是存在于参与分配,而是构成没收时,则此种租税的课征,已逾越所有权限制(社会拘束)而抵触宪法保障财产权的本质内容。[15]事实上,过高的税率侵及财产收益的私人用益性,势必影响财产权人的投资愿望并最终阻碍经济的发展。例如,上世纪70年代中期,英国工党执政时,“非劳动收入”被课以98%的税,几乎使拥有财富的个人没有任何投资的念头,除非把钱投资到海外。
  3、具体的判断标准
  在具体判断标准方面,主要涉及的是法治国比例原则在税法中的具体适用,包括“适当性原则”和“禁止税课过度原则”。“适当性原则”是指在税源选择上,税课后仍能保持,以供将来私人利用与国家课税之经济财,即“禁止没收性税课”。“禁止税课过度原则”是指国家宪法既确立私有财产权,所有人虽因公共利益而负有社会义务(即纳税义务),但不得本末倒置,因过度税课而使私有财产制名存实亡。因此,对国家课税权是否侵犯财产权,从宪法上可由两个层面来加以审查:对特定租税客体负担是否正当,以及对整体财产的税负是否合理正当。
  (1)对特定租税客体负担是否合理正当
  宪法保护纳税人财产权,原则上对财产权本身,国家不加以统治干预,只对私有财产的收益与交换价值,参与分配,这种分享的前提在于让财产权长期持续地保留在私人手中,作为税源。[16]例如,在租税的课征与财产的持有与利用相连接的情形,如所得税法对于所得的课税,乃就所有标的物的“使用”所产生的收益或盈余课税,并非就所有权的存在本体课税,因此其课税属于对所有权的利用可能性的限制,原则上为所有权使用的社会义务的具体表现,并不违反宪法财产权保障的精神。又如租税的课征,形式上并非与所有权的利用,而是与所有权的存在及其所有权的持有相连接的情形,由于人民可以从财产的“收益”中缴纳其税款,因此如果立法者一般性的以此种财产收益为课税前提时,则此类财产课税即不违背宪法保障所有权本体或存在的担保。[17]考察对特定租税客体负担是否合理正当,可将课税阶段依财产权表现的形态,所受宪法保障程度的不同,进行三阶段的纳税设计:财产权取得阶段、财产权的使用阶段、及财产权的持有阶段。在财产权取得阶段,财产权人因经济自由而有所增益,同时又因纳税义务而减少财产,因此对所得课税有较大的空间,从而产生对所得课税的上限问题。由于财产权的行使负有社会义务,故财产权的取得,只有在显然过度时,得以财产权侵犯视之。同样的,财产权使用阶段亦然。较有问题者,为财产权持有阶段,其原因则在于原则上财产权本身不应成为课税对象。[18]
具体适用上,例如现行所得税法对于“已实现”的收入方纳入课税,而对单纯的财产增值,尚未实现的所得,则不纳入课税,其目的即在于避免产生侵害财产权本体的效果。因为如果财产权增值尚未透过交易实现其利益,即纳入所得课税范围时,则势必迫使纳税人变卖其财产始能缴纳。另外,在因通货膨胀而虚增名目所得的情形,税法亦应有扣除通货膨胀而虚增的部分的规定,否则其所得课税即可变成实质上对于财产本体课税,而非对于其财产的收益课税。
  (2)对整体财产的税负是否合理正当
  在判断税法的规定是否违反宪法财产权保障精神时,并不是以具体个别情形为准,而是以对于一个理性的、从事经济活动的所有权人而言,现存的租税负担在通常情形下,是否仍然容许在经济上具有意义的利润为准。亦即是以所有权人就其所有权的利用,虽然负有租税负担,但在通常情形下,不否仍然可维持宪法所保障财产的私益性。至于具体个别情形不合理的严重税负,则应透过具体妥当的减免予以调整。[19]
  首先,就税目之间的协调方面,我国台湾地区著名税法学者葛克昌教授认为,对个别税目在宪法上的蓝图,仅可以看出租税的部分负担,而未包能包含个人由各种税目所实际上的整体负担,因此其是否符合平等负担或过度负担,尚难以论定。宪法要求个人所负担的各种税目,尽可能表现出调和互补的作用,而形成租税分配的正义。各种税目的比重,特别是直接税和间接税的配置,原则上应反映财产权取得的自由,以及私有财产权使用消费的自由。在直接税方面,理论上固能斟酌个人的负担状态,但仍需加上大量不明显的间接税负担,宪法上基本权保障,如何得兼顾两者,显然是艰难而无法逃避的任务。[20]
其次,在纳税人负担的整体比例方面,税收的课征原则上仅能就财产的收益部分,而不能及于财产的本体,要让人民的财产能绵延不绝地积累,其收益至多一半由国家收取用于公共利益所需,其余留与个人支配使用。[21]德国联邦宪法法院Kirchhof法官从《基本法》第14条第2项规定中推论出宪法对课税权的界限。依该规定,财产权的行使“同时应有利于公共福祉”。因此财产权人在税后所保留的收益,应“至少接近半数”(所谓的“半数原则”)。因“同时”(Zugleich)一词,在德文中即有“同等”、“同样”之义。财产权的使用,虽同时可为私用与公用,但仍以私用为主,私用之利益至少不应少于公用的租税负担。换言之,对财产权行使所产生的所得课税时,其社会义务不应高于财产权人的个人利益。[22]当前,一些国家已通过立法对课税的最高比例进行了限制,例如依荷兰法,其所得税与财产税不得超过所得68%,丹麦为58%,瑞士为40%,但问题是这种纳税上限较难调查。[23]
  除上述的判断标准外,我国台湾地区学者蔡维音运用宪法释义学方法,对财产权保护领域予以类型化,并在此基础上对所得税课税中宪法保护的法益予以层级化,从而使财产权保护领域与其对应的保护结构能清晰地呈现,并进而为课税高权侵犯财产权划定区域。具体而言,他将课税权对财产权的侵犯分为三个层级:①第一层级:课税高权绝对不得染指的部分。即所谓的“基础生存所需”部分,这一层级属于为维持生存所必需的领域,绝对禁止课税高权侵犯,属保护最强之等级。②第二层级:受平等课税原则(量能课税原则)支配的部分。这一层级针对的是超过“基础生存所需”的所得部分,它属于财产支配自由的保护领域,立法者有较大的裁量空间,但由于其涉及基本权的限制,仍须根据法律在符合比例原则的范围内形成税法规范。在此领域最主要的注目点,即是涉及平等原则的租税分配原则。③第三层级:可考量租税优惠的部分。除以上两个层级以外的部分,立法者仍得斟酌其他国家社会、经济面的目标,采取若干调节或诱导的租税措施,这些层级的考量即属于租税优惠。但立法者仍须一方面尊重私有财产制、促进整体经济成长,另一方面则调节贫富落差、使得经济弱势者能获得较大的机会得以自我实现。但进行纯粹以“所得重分配“为目的的措施则不为所许,“弥平差距”本身并不具有宪法基础。亦即,“所得重分配”仅为手段、是现象,但本身并非目的,“实现自由发展之基础”才是实质平等之理解的表现。[24]
  四、相关司法实务的经验——以德国宪法法院判决为例
  (一)绞杀性租税禁止原则
  当国家的课税权力过度侵害人民的财产权,导致租税课征发生与征收相同的效果时,足以发生绞杀之效果。所谓“绞杀效果”,特别着重在其经济上意义,当租税课征足以扼杀市场生机,使私领域中的经济活动陷于停顿时,即属违反适当性及必要性要求,并构成对财产权的绞杀。尤其当租税制度过于干预市场,致使纳税义务人在私法上的营业状态已无法持续下去,或者租税课征过重使得纳税义务人对于租税义务的履行限于客观上不可能时,均属“绞杀”的标准典型。德国联邦宪法法院及行政法院在判断绞杀性租税时,以下几种类型被认为属于绞杀性租税:(1)侵害最低生活标准的租税;(2)侵害财产权存续的租税;(3)逾越国库目的的租税与“寓禁于征”的租税。[25]德国联邦宪法法院于1992年9月25日曾就免税额作成如下判决(BVerfGE87.153.169):“税法就限制自由之作用,应以基本法第2条第1项予以衡量,因此应予斟酌考虑者,系税法对财产权及职业自由范围内中对人格发展之一般行为自由予以干预;在法律上意义,为税法不容有‘绞杀性’效果:受保障之自由权得受(税捐)限制者,仅限于基本权主体(纳税义务人)之私有财产经济效果,但所创造具有财产价值之法律地位,而财产核心部分之存续仍得保有在其手中。”即以“绞杀性”租税作为课税权界限。[26]但由于“绞杀”本身为一个高度不确定的法律概念,亦未见于任何立法,其范围难以准确地予以界定。因此绞杀概念虽一再为德国司法机关所引用,但迄今尚未有任何一条税法条文因构成绞杀而被联邦宪法法院宣布违宪。总之,在1993年以前,德国联邦宪法法院的基本立场为,《基本法》上财产权保障,对金钱给付义务不予适用。传统德国宪法法院虽对例外达到绞杀效果的课税有时承认侵犯财产权,但原则上,均认为课予纳税义务,使特定人负担金钱给付义务,只就该特定人总体财产减少,对具体财产权并未侵犯。[27]
  (二)联邦宪法法院的新动向
  对于联邦宪法法院的财产权保障不及于税收的传统见解,很多学者进行了批评。早在1956年,  K.M.Hettlage即将这种不受财产权保障的课税权,称为“社会主义之托洛伊木马”,而为“法治国家之公然缺口”,R.Weber-Fas则称“自由宪政结构中具有危害性之断层”,所有的基本权保障均因此而减损其功能。也有将其称为“基本权保障之自由领域中阿希里斯之踵”、“在基本法立法领域应受宪法拘束之危险断层”,而发展成“不受控制之租税国家”,甚至有学者认为将课税权驯服于财产基本权难题解决为“宪法中最迷人的要求”。[28]总之,德国学者对传统宪法法院《基本法》第14条财产权保障不适用于公法上金钱给付义务,只有例外个案达到没收效果时始违宪的见解,均持反对立场。[29]早在上世纪70年代,即有一批宪法学者致力于建构财产权保障,以防杜过度课税,并用以阐明在市场经济与私有财产法制下,税课用以保障纳税人经济自由之功能。受其影响,德国联邦宪法法院的判决逐渐开始转变立场。
1、半数原则的采用。受Kirchhof法官见解的影响,德国联邦宪法法院正式在BverfGE93.121一案中,正式引用并提出了“半数原则”,明确指出国家行使租税课征的权力,依据比例原则所应有的界限:“财产税加上收益税之租税总体负担,应依类型观察法就收入减除成本及其他费用余额后为之,其归于私有与因课税而公有部分,两者比例应接近半数。亦即对于财产收益,国家之手与私人之手最多各取一半”。 这种半数原则是从其《基本法》财产权条款中所导出,财产权的利用,应“同时”有利于公共福祉,因财产权“附有”社会义务,故私有财产应以私用为主,负担租税为附带的社会义务,不能反客为主,超过应有及实有收益的半数。[30]对于半数原则的含义,有学者对之进行了形象的概括,认为是国家基于财政目的所行使之课税权,与人民基本权之保障的对抗结果,形成的一条停战线,双方似得在各自的领域,各取所需。[31]
  2、最适财产权税课理论
  从1993年至1995年间,联邦宪法法院第二庭在财产税判决中作了重大变更,不再坚持传统的《基本法》第14条财产权保障不及于税收的见解,并发展出最适财产权税课理论,依各判决其内容归纳如下:[32]
  (1)财产税方面,只能对具有收益能力的财产进行课税,否则即对私有财产本体有扼杀作用。财产税以“应有收益税”方式存在,对财产权存续保障,并无侵犯。
  (2)联邦宪法法院注意到对财产课征财产税,虽得以“应有收益税”正当化其课征,但财产的“实有收益”(如土地、房屋租金)仍应课征收益税(如所得税),因此,对财产整体的租税负担,联邦宪法法院提出“半数原则”:财产税加上收益税,其租税总体负担,应就收入减除成本、费用余额为之,依类型观察法,其归于私有与因课税而公有部分应接近半数。
  (3)从《基本法》第14条中还发展出生存权保障功能,个人及家庭所需要的财产,须予特别保护。对纳税人及其家庭应确保其自我负责、形成个人生活领域的自由空间。因此,就常规或一般水准的家用财产,应予保障而免于税课干预。同时相对应于《基本法》第6条婚姻及家庭应受国法保障,家庭的生活水准应予保障。常规或一般水准的家用财产,在财产税中应予免税;在继承税中亦应予充分免税额。
  (4)财产税的租税优惠,除了财政目的租税外,社会政策目的租税,在明确构成要件下,因与公共福祉相关,而得以取得合理正当性。
  (5)基于公共福祉原则,在继承税判决中,引入继承时企业应永续经营理念。企业作为生产力与就业场所,应特别受公共福祉原则所拘束,而附有增进公共福祉义务。是以继承税的课征,不得有害于企业的永续经营。

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