印发蚌埠市城市污水处理费管理办法的通知
安徽省蚌埠市人民政府
印发蚌埠市城市污水处理费管理办法的通知
蚌政〔2006〕72号
各县、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
现将《蚌埠市城市污水处理费管理办法》印发给你们，请遵照执行。
二○○六年六月一日
蚌埠市城市污水处理费管理办法
第一条 为了规范城市污水处理费的收取、使用和管理，保证城市污水集中处理设施建设、维护和正常运行，根据《中华人民共和国水污染防治法》和《安徽省城市污水处理费管理暂行办法》（省政府令第183号），结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用本市行政区域内城市污水处理费的收取、使用和管理。
第三条 市、县人民政府应当加强对城市污水处理费的收取、使用和管理工作的领导，及时协调、解决城市污水处理费收取、使用中的问题。
第四条 市建设行政主管部门负责市区范围内城市污水处理费收取和使用的管理工作，并指导各县城市污水处理费的收取和使用工作。
县建设行政主管部门负责本县行政区域内城市污水处理费收取和使用的管理工作。
市、县财政、价格、审计部门应当按照各自职责 ，做好城市污水处理费收取、使用的监督工作，依法查处擅自扩大收费范围、提高或降低收费标准、改变资金用途等违反收费管理规定的行为。
第五条 在本市城市规划区范围内向城市污水集中处理设施排放污水的单位和个人（以下简称排污者），应当缴纳城市污水处理费；达标排放并已缴纳城市污水处理费的，不再缴纳排污费。环境保护行政主管部门应当加大对排污单位的监管力度，排污单位必须做到稳定达标排放。
禁止排污者在城市排水设施覆盖范围内，擅自将污水直接排入水体，规避缴纳城市污水处理费。
未收取城市污水处理费的县建设行政主管部门应当按照国家规定收取城市污水处理费，自收取城市污水处理费之日起3年内建成城市污水集中处理设施，并投入运行。
本办法所称城市污水集中处理设施，是指收集、接纳、处理、输送及利用城市污水的设施的总称，包括城市排水设施、污水处理厂、泵站和污泥处置设施等。
第六条 征收城市污水处理费应当办理收费许可证，使用财政部门统一印制的收费票据。
第七条 收取城市污水处理费的具体标准，按照不低于省价格行政主管部门制定的最低标准，由市、县价格行政主管部门根据城市经济发展状况、城市污水集中处理设施的运行维护成本和用户的承受能力，按照保本微利的原则制定并报省价格行政主管部门备案。
第八条 城市污水处理费按照用水量逐月计收。使用城市公共供水的排污者，其用水量按照水表计量数据核定；暂未安装水表的，按照收取水费的相应用水量核定。使用自备水源的排污者，已安装水表的，其用水量按照水表计量数据核定；未安装水表的，按照水泵铭牌流量和工作时间计算的用水量核定。
第九条 使用城市公共供水的排污者，其缴纳的城市污水处理费，由市、县建设行政主管部门委托城市公共供水企业在收取水费时代收。使用自备水源的排污者，其缴纳的城市污水处理费，由市、县财政部门所属的政府非税收入管理机构负责征收或其委托机构代收。
第十条 城市供水企业代收的城市污水处理费目标任务，由市、县建设行政主管部门会同财政部门按照实际售水量逐年核定。代收手续费由双方签订协议并报市政府批准后执行。自备水源的城市污水处理费代收目标任务，由市、县财政部门会同水行政主管部门按实际取水量逐年核定。
（一）市、县建设行政主管部门每月要召开相关部门、代收单位会议，分析解决城市污水处理费收取存在的问题，向本级政府报告城市污水处理费收缴情况。
（二）及时组织催缴和清理欠费。
（三）负责收缴城市污水处理费的行政诉讼、申请法院强制执行。
以上征收管理工作发生的费用可从城市污水处理费中列支。
第十一条 市、县建设行政主管部门应当组织编制公共供水规划，有计划的扩大城市公共供水。在城市公共供水管网已覆盖的区域，应当逐步关闭自备水源，使用公共供水，具体方案由市、县水行政主管部门制定，报本级政府批准后实施。
第十二条 任何单位和个人不得擅自降低城市污水处理费收费标准，不得减缴、免缴城市污水处理费。
排污者应按月缴纳城市污水处理费，确有困难不能按期缴纳的，可以自接到污水处理费缴纳通知单之日起7日内，向所在市、县建设行政主管部门申请缓缴。城市建设行政主管部门自接到申请之日起7日内，会同财政部门进行审查，作出书面决定；期满未做出决定的，视为同意。城市污水处理费的缓缴期限最长不得超过3个月。
排污单位申请缓缴城市污水处理费，必须说明申请缓缴的理由、同时提供足以证明缓缴的依据材料、承诺缴费时限。缓缴期限届满，排污单位应当将欠费足额缴纳。
第十三条 排污者是生产经营单位的，其缴纳的城市污水处理费可以计入生产、经营成本。
第十四条 城市污水处理费纳入政府非税收入管理，全额缴入同级财政，专项用于城市污水集中处理设施建设、运行和维护，不得截留、挤占或挪作他用。城市污水处理费收缴、使用情况，应当定期审计后向社会公布。
第十五条 市建设行政主管部门会同财政部门对省核定的城市污水处理费的应收取额，进行逐月分解，制定考核目标，按季度进行核查，市财政部门按月将省污水处理主管部门核定的城市污水处理费应收取额的10%上缴省财政厅，并会同建设行政主管部门及时向省财政厅申请上缴的城市污水处理费全额返还。
第十六条 城市污水处理费按照下列规定拨付：
（一）对已建成并投入运行的城市污水集中处理设施，由市、县建设行政主管部门会同财政部门，按照协议的约定核定污水处理量等指标后，按月向运营企业拨付。
（二）对在建的城市污水集中处理设施，由市、县建设行政主管部门会同财政部门，核定建设内容和工作量，按照计划向建设单位拨付。
（三）对立项后三年内未建成投入运行的污水集中处理设施，暂停拨付城市污水处理费。
第十七条 收取的城市污水处理费应用于城市污水集中处理设施正常运行，如不足维持城市污水集中处理设施正常运行的，经市、县建设行政主管部门会同财政部门审核后，报本级政府给予适当的财政补贴。
第十八条 市、县财政部门和建设行政主管部门应当将城市污水处理费收取、使用的年度计划、月度报表和收支决算，及时报本级政府和上级污水处理行政主管部门。
城市污水处理费代收单位应当按月向城市建设行政主管部门、财政部门报送城市污水处理费收缴月报表。报表内容：售水量（取水量）、应收额、实收额、上缴额及排污者欠费。
城市污水集中处理设施建设单位、运营企业应当根据工作计划编制城市污水处理费使用年度预算，报财政部门和建设行政主管部门。
第十九条 市、县建设行政主管部门应当加强对城市污水集中处理设施运行的监测和服务质量的监督检查，内容包括：
（一） 建立、健全监管制度和目标考核制度；
（二）依据城市排水许可制度，加强对排入城市污水收集系统的主要排放口特别是重点工业排放口水量水质的监督和监测；
（三）委派监管员对城市污水处理厂的运行过程实行监管；
（四）加强对城市污水处理设施运行费的核定工作；
（五）加快配套污水管网建设，充分发挥城市污水处理设施的效益。
第二十条 本办法在执行中的具体问题由市建设行政主管部门负责解释。
第二十一条 本办法自2006年7月1日起施行，1998年5月18日市政府颁布的《蚌埠市城市污水处理费征收管理办法》同时废止。
论我国民事抗诉权的立法缺陷与对策
王小芳 涂斌华
内容摘要：我国现行法律法规对于民事抗诉权的规定过于原则，也缺乏实践中的可操作性，存在着许多重大缺陷。笔者在对立法缺陷一一进行剖析后，提出了自己关于完善我国民事抗诉权的思考与对策，希望对我国的现代化法治建设能有所裨益。
关键词： 民事抗诉权 抗诉事由
一、我国现行法律关于民事抗诉权的立法规定
依据通说，民事抗诉权是人民检察院依法对人民法院存有错误的生效民事判决、裁定按照法定程序提出抗诉引起再审的法律监督权。
长期以来，作为国家法律监督机关的人民检察院主要或者说是只对刑事案件进行抗诉，对民事案件的抗诉权，只能十分有限行使。我国法律对民事抗诉权的规定散见于《检察院组织法》、《民事诉讼法》及相关关司法解释之中。
1982年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第12条，虽然规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”但是，对人民检察院对民事案件的抗诉权，却没有作任何规定。
1990年9月3日，最高人民法院、最高人民检察院在《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》中规定：在试点过程中，人民检察院可以“对人民法院已经发生法律效力的行政案件的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，按照审判监督程序提出抗诉”。根据该规定，人民检察院的抗诉只限于对违法的生效的行政案件的判决、裁定提出抗诉，对民事、经济判决、裁定不在抗诉之列。
1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）才明确规定了人民检察院对民事案件抗诉权。除此之外，最高人民法院对抗诉作过一些司法解释，主要有最高法院《人民检察院民事行政抗诉案件办案细则》等。
我国上述法律虽然对民事抗诉权作出了规定，但是由于这些规定过于原则，且法律的适用环境发生变化后，仍未对其进行修改，体现不出清晰的立法思路和理念基础，也缺乏实践中的可操作性，存在着许多重大缺陷。
二、我国民事抗诉权的立法缺陷
我国民事抗诉制度的设计，主要是在学习和引进前苏联民事诉讼模式的基础上建立起来的，其特点就是国家对诉讼进行全面的干预和监督，以追求司法的公正性。这一制度设计与计划经济体制下的司法运作方式基本相切合。因为在计划经济体制下普遍存在“重刑轻民”的观念，检察机关极少涉足民事案件的监督和抗诉。从近几年来民事抗诉案件的总体情况来看，虽对实现司法公正发挥了一定的积极作用，但其制度本身内生性缺陷及其运作上的失范。在司法实践中，民事抗诉权的行使已越来越背离了民事诉讼的基本原理。其主要问题归纳如下：
（一）民事抗诉权不完整，对未生效的判决、裁定无权抗诉。
对于未生效的判决、裁定能否抗诉，《中华人民共和国刑事诉讼法》（简称《刑诉法》）与《民诉法》作了不同的规定。 《刑诉法》第181条规定，人民检察院对刑事案件一审的判决、裁定，认为确有错误的有权提出抗诉。这就赋予检察院对法院的错误的刑事判决、裁定不管是否生效都可以抗诉的权利。而《民诉法》却规定检察院只能“对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”有条件的抗诉。据此，最高人民法院在司法解释中再次强调“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，人民检察院只能对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定按照审判监督程序提出抗诉。人民法院对其抗诉亦应当按照审判监督程序再审。这种监督是案件终结后的‘事后监督’。” 凡是没有生效的判决、裁定，检察机关无权抗诉。这就使检察院的抗诉权，不是完整的抗诉权，只是产生于审判监督程序的“事后”抗诉权。《民诉法》第185 条确认的检察院民事检察监督的事后监督模式，排除了检察院在民事检察监督方面事前行之有效的其他监督方式和手段。实际上，这是将宪法赋予检察院的完整法律监督权在民事检察方面予以割裂，只是部分地授予检察院。
（二）抗诉事由法律规定的模糊，导致抗诉运作上的较大分歧。
民事诉讼法并没有规定检察机关只能在国家或公共利益范围内提起抗诉，也没有规定检察机关抗诉的具体事由，但规定了它有两项权力：一是检察机关认为法院裁判确有错误就可以抗诉；二是检察机关只要提起抗诉，法院就应当进入再审。例如检察院以发现新的证据为由提起抗诉的问题。而检察院提起抗诉的新证据大部分是由一方当事人提供。此种在一审、二审中不出示新证据，在再审程序中搞突然袭击的做法随着审判方式改革的进一步深化，已日益暴露出其弊端。第一，根据民诉法规定的二审终审原则，任何案件证据都要经过二次质证，并最终得以认证。如检察院为一方当事人之利益以一、二审中都未出示的新证据为由提出抗诉，那么该案裁判后，此证据则只经过一次质证就予以认定了，显然剥夺了另一方当事人对此证据两审质证的权利，不符合证据规则，这对另一方当事人来说显然不公平。第二，检察院以新证据为由提出抗诉从而引发再审程序并最终定案容易导致有些当事人在一、二审中恶意隐瞒证据，在判决生效后拿出“杀手锏”向检察院申诉，通过再审从而达到最后的诉讼胜利，这是不道德、不公正的，是利用了国家赋予检察机关的法律监督职权达到侵害另一方当事人诉讼权利的目的。因此检察机关以新证据为由提起抗诉是不妥的。
（三）抗诉权行使的要件不明确，缺乏对滥用抗诉权的有效防止。
在司法实践中，有的当事人将此视为一种对抗生效裁判的有效途径，造成了少数当事人的投机心理。只要不服终审裁判，就去设法要求抗诉，同时也给抗诉权“寻租”提供了隐性市场。由于抗诉再审不需当事人交纳诉讼费用，也不受终审裁判审级的限制，于是少数当事人不上诉，等待判决生效以后直接要求检察机关进行抗诉，必然引起司法资源的极大消耗，极不符合诉讼效益原则。笔者认为这种舍弃上诉寻求抗诉的做法仍然是不妥的。因为如果当事人都放弃上诉程序而去追求抗诉，那民诉法设置的上诉程序将形同虚设，法律规定的上诉功能将不能得到有效的发挥。同时还会发生当事人利用这种方式规避上诉可能发生的负担诉讼费风险的情形，将部分诉讼成本转移给国家。
（四）抗诉权的行使无法定时限的要求，使生效的裁判始终处于不稳定的状态。民事诉讼法虽然规定当事人申请再审的时效为二年，但对检察机关提起抗诉只规定是事后监督，却没有期限上的约束。从而曲线突破法律的时效规定，直接违背了立法者追求民事秩序稳定的立法原意。
（五）检察机关出庭支持抗诉的程序模糊，检察机关抗诉的单方倾向性，有悖于民事诉讼的平等原则。检察机关行使民事抗诉权，其出发点在于以国家利益代表者的身份，维护国家利益而监督法院的审判活动，检察机关一般因一方当事人的申诉提起抗诉从而启动再审程序，检察机关派员出庭，客观上就是支持一方当事人进行诉讼，另一方当事人自然与检察机关产生对立情绪，庭审气氛常常出现不协调的情形。有的当事人直接与检察机关派出的检察官进行陈述和辩论，甚至经常发生言辞冲突，有损国家司法机关的形象和威信。检察员出庭支持抗诉，除了宣读抗诉书之外，还应当从事哪些诉讼行为？检察人员出庭究竟如何安排法庭的座位？法律和司法解释均没有作出具有操作性的规定。这不仅打破了民事诉讼的均衡格局，而且影响了法官独立行使审判权，混淆了审判权和检察权的明确界限。
（六）抗诉权的行使方式与条件缺乏相应的规范。在民事诉讼中，当事人可以自由处分的“私权利”，国家权力理应避免强行介入。但目前的民事抗诉案件中，绝大多数是检察机关出于接受一方当事人的申诉，为其民事私权而启动再审程序。在司法实践中，有的当事人不服一审判决提出上诉，后又申请撤诉，二审裁定准予其撤回上诉，双方按原判决执行。但检察机关却以原审判决认定事实不清，归责不当为由提起抗诉；有些民事抗诉案件进入再审程序以后，当事人双方自行达成和解协议，或申诉一方当事人放弃申诉请求。法院商请抗诉机关撤回抗诉，但其仍然坚持提起抗诉，从而迫使当事人继续参与到已经启动的再审程序中。
（七）民事抗诉权的审级规定存在重大缺陷，导致理解于运用上的冲突与混乱。民事诉讼法第１８４条规定，抗诉案件可以由原审人民法院审理，也可以由上级人民法院提审。至于抗诉案件的审理权限如何进行分配，法律和司法解释均未给出十分明确的规定。审判机关与检察机关对此存在认识上的不同，法院认为，我国民诉法只规定，对检察机关按审判监督程序提出抗诉的案件，人民法院应当再审，并未规定应由原终审法院的上级法院再审。相反，民诉法第１８４条规定原则上由原作出发生法律效力的判决、裁定的人民法院裁判，而上级法院提审只是一种例外。检察院系统则主张向同级法院抗诉并由同级法院审理。其理由是保持抗诉的人民检察院同进行再审的人民法院相对应，“如果向原审法院提出抗诉并由原审法院审理，由提出抗诉的人民检察院派员出庭，会违反司法工作中同级相对应的原则” 。
按法院组织法规定，基层法院无权审理上级检察机关依照审判监督程序提出抗诉的民事案件。在司法实践中，接受抗诉的法院大多指令下级法院再审，将检察机关置于一般诉讼参与人的法律地位，这无疑影响了检察监督的严肃性和权威性，不符合法律规定的本意。如果由原审法院对自己的裁判结果进行重新审查，尽管另行组成合议庭，但基于人的本性和单位本位主义考虑，仍然不能保证案件能够得到公正的结论，同时也使当事人在心理上一直不能放弃继续申诉的决心。有数据显示，抗诉案件由上级法院提审的改判率明显高于由原审法院再审的案件。但是，如果所有民商事抗诉案件都集中于上级法院审理，上级法院将面临难以承受任务之重，不利于“将矛盾消化在基层”精神的实现。因此，强调抗诉案件原则上由原审法院处理，并非一律都交由下级法院再审，应该由最高法院以解释形式作出一个相对明确的标准。
三、完善我国民事抗诉权的思考与对策
上述民事抗诉权的立法缺陷，一方面使检察机关对民事诉讼的检察监督受到局限；另一方面，造成民事抗诉制度在运作上出现不少混乱和“盲区”，不能满足我国目前社会利益多元化所要求的对权力的制约和平衡。为此，笔者以为，应从一下几个方面完善我国民事抗诉权的规范与行使：
（一）加强民事抗诉权的立法，使之具体化，可操作化。现行民事诉讼法以及相关规定与司法解释关于民事抗诉权的规定是比较原则的，为避免司法实践中对于原则性规定的曲解，可以首先通过立法解释来予以解决，由任何某一司法机关对此作出解释的做法显属不妥。根据１９８１年第五届全国人大常委会１９次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》，最高法院和最高检察院在具体适用法律问题上发生分歧时，应报全国人大常委会解释或决定。
（二）明确民事抗诉权行使的条件，既要防止检察机关不当地行使民事抗诉权损害私权，更要防止民事抗诉权的滥用。在市场经济条件下，大量的民商事纠纷是关于平等主体之间对财产关系的争议，争议主体之间的平等性，也是民事诉讼质的规定性。在民事案件中，应以意思自治为其基本的出发点，当事人对诉讼程序的起始、发展和终结以及对诉讼上某些权利的支配和处分，均应依当事人本人的意思而定。从民法角度看，当事人有权对民事权利进行处分，亦可放弃请求权。检察机关对法院审判活动具有检察监督职责，这是宪法的规定。但检察机关不能对民事私权进行不当干预。就此意义而言，即我们要限制民事抗诉，也就是指民事抗诉范围仅限制在为国家和公共利益而提起。
（三）明确民事抗诉权行使的事由。首先应详细列举出检察机关抗诉的法定事由，将现行民诉法第185条进一步细化，以便于操作。同时，为了保证民事抗诉的严肃、合理和有价值，就应规定不得提起民事抗诉的限制情形：1、不得以发现新证据为由提起抗诉；2、当事人在上诉期间不上诉或在上诉期间撤回上诉的，检察机关不得提起抗诉(裁判涉及公共利益或有违善良风俗的除外)；3、当事人在申请再审期间不申请再审，期间届满后也不申诉的，检察机关不得依职权提起抗诉(裁判涉及公共利益、有违善良风俗的除外)；4、终审裁判无明显不当、不存在枉法裁判、无提起抗诉之必要的，不得提起抗诉。
四、结 语
我国的政权体制决定了检察权成为一种独立的权力，以实现对执法和司法制约与监督，保证法律的统一正确实施。 因此，在民事诉讼领域确立检察机关的法律监督地位是一种针对司法现状的必要设置。为了保证这种检察监督权与审判权能形成良好的制约与抗衡机制，保证在审判独立的前提下，充分发挥检察抗诉权的功能与作用，因此，我们有必要对当前民事抗诉权的立法进行改良，严格抗诉再审的适用条件，建立科学合理的抗诉机制提高诉讼效益、维护法律权威，切实保障公民和法人的合法权益，最大限度地实现社会司法公正。
而随着司法改革的深入与力度的加大，笔者认为，最终应当以实现审级制度改革为前提，逐步取消民事抗诉制度。我国目前实行两审终审制，这与世界各国尤其是法治发达国家的审判惯例是不相符的，尤其是我国已经加入WTO，司法制度应当与经济制度同样与国际接轨，应当有所突破。若审判采三审终审制，附带再审之诉，则在民事审判中，完全可以取代现行民事抗诉制度所发挥的作用。因为对少数疑难、复杂民事案件提高审级，使司法终审裁判权由高级法院或最高法院行使，从而使终审裁判的权威性和公信力得到一定程度的提高，较高级别的法院法官相对高的素质也为司法公正提供了可靠保证。以此为前提，审判监督制度可以从改革再审事由入手，确立再审之诉制度，即民事再审程序的提起交给当事人根据再审事由来启动，完全取消公权力对私权的侵入，褪去我国民事诉讼中长期固存的超职权主义色彩。当然，这只是一家之言，有待时间和历史的检验。
（作者单位：江西省宜春学院两课部 上海市长宁区人民法院）
