关于农村宅基地的若干思考
石长城
摘要：在现阶段，农村宅基地问题显得日益突出，现在三农问题提得很响，我们好从根本上解决农民为争宅基地而产生的矛盾,就需要我们改变体制，完善立法加以解决。同时我们要合理配置土地资源，促进合理利用土地，集约用地，同时改善农村居民生存生活环境，加快实行农村现代化。要在坚持“一户一宅，不超标准”的前提下，改进宅基地分配方式，要允许开展宅基地整理的村庄实行宅基地有偿使用。要实行《宅基地权益证书》制度。
关键词：宅基地 整理 规划 土地使用权 继承
一 . 农村宅基地的历史演变
从建国以来，我国农村宅基地归属历经一系列演变，可归纳为如下几个阶段：
第一阶段，土地改革初期。根据《土地改革法》的相关规定，国家将依法没收或征收得来的土地分给无地或少地的农民，建立了农民私人所有的土地制度。作为土地改革的成果，大部分地区的农民领取政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。
第二阶段，社会主义改造时期。集体土地的所有权主体没有变更，依然是农民私有，但是土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营。在这一时期，农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，对其自由处分没有禁止性规定。
第三阶段，高级农业合作社的出现。伴髓高级农业合作社的产生，确立了农村土地集体所有制。农民私有、集体统一经营使用的土地制度转变为集体所有、统一经营使用的土地制度。宅基地所有权也收归集体所有，农民只对宅基地享有使有权，并且不能出租、买卖等。我国相关的政策性文件对宅基地使用权的流转作出了明确的禁止性规定。
第四阶段，1979年实行家庭联产承包责任制的土地制度以后。《土地管理法》、中发（1997）1l号文对农村集体土地用于非农业建设的情形作出了明确的限制性规定，同时，1998年《土地管理法》规定，农民出租、出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准。在对集体土地使用权用途作出限定——集体土地使用权不得用于非农业建设的同时，允许宅基地使用权人对地上建筑物进行出租、出卖的处分。
二 .农村宅基地的概念及其法律基本特征
宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利，宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地。宅基地的使用权也应及于地下。
1、集体所有。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。
2、使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。
3、法律规定取得方式的单一性和取得方式多样性冲突。
4、一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。
5、不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。也不可以抵押。
三 农村宅基地的热门话题
1.宅基地能否继承。答案是否定的，按照法律规定是不可以的。但是宅基地上有房屋，森林的除外。
2.宅基地私自买卖是否有效。宅基地未经变更登记自行转让无效。宅基地未经变更登记自行转让无效。我国《土地管理法》第二条规定：……土地使用权可以依法转让。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。
农村村民转让宅基地应符合法律对其“转让”的严格限制条件，必须依法到县级以上土地行政主管部门办理有关的变更登记手续，否则转让无效。
3.城里人是否可以购买宅基地。宅基地不得卖给城里人。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》一文中明确规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
四．我国现行农村宅基地制度的弊端
通过以上分析可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。一不适应社会主义市场经济体制；二不适应农村人口消长变更之势；三不适应以家庭为经济单位的传统习惯；四不适应农村产业结构改革的客观要求；五不适应改善农民生活，促进农村经济发展。而最大的弊端是阻碍了我国城市化进程。
1.宅基地的审批划拨权为乡(镇)及村干部所操纵，越权划拨，以权谋私的现象严重。
2. 农村宅基地使用权的流转秩序混乱，背离了《土地管理法》的立法目的。
3.一户多宅”、乱占地建房、多占地建房的现象盛行，“空心村”现象明显。
4、法律规定的单一性和取得方式多样性冲突。
5在有一户多宅的情况下，还有许多农民没有宅基地一家几代人居住在一起，这就是几户有一处住宅。甚至不经申请就抢占耕地建房，当地主管机关也无可奈何。
6.旧宅基地的收回及其具体规范没有法律明确规定。
五．.如何规范宅基地的管理和制度建设，克服弊端。
1.加强立法，出台新的法律法规或者对已有的阻碍正确引导，管理，监督宅基地使用的法律法规进行废除。要着重参股理好以下三个关系：
其一，正确处理农村宅基地的福利性和财产性的关系，全面反映农村宅基地的属性。
其二，正确处理国家和农民集体的关系。在宅基地的审批过程中，农民集体没有对宅基地的处分权，这与农民集体的所有者地位极不相称；另外，也没有赋予农民集体对宅基地使用的监督、管理权。法律对宅基地所有者的漠视使得所有者并没有发挥出其应有的作用。
其三，正确处理国家干预和市场机制的关系。
2.立法的核心的核心是允许完善农民的宅基地使用权，允许其买卖，抵押等并且要给这些行为一定的限制，例如宅基地的使用权只能归本村居民所有，那就意味着通过其他途径获得本村宅基地使用权的外村人只能将它转让给本村居民，但要遵循等价有偿原者则，不得强制将其收回。
3.完善制度建设，既然城市由房管局，农村也应建立相应的管理机关，主管农村的建房，宅基地的申请，使用和转让和收回。现在虽然乡镇有土地办，但发挥的作用不大。我们应该像对待城市市民买房一样设立登记机关，记载该户农民的宅基地的实际面积和大体位置，发给农民房产证和土地使用权证书。农民转让宅基地必须登记，否则，不受法律保护。也就越是说登记是取得宅基地使用权的唯一合法要件。即使申请新的宅基地也必须登记。应做到城镇农村一体化，不应区别对待。
4.在新的制度下，应该突破一户一宅的原则，建立以一户一宅为原则，特出情况可以拥有两块以上的宅基地，并给以法律的明确规定。首先说明户的概念，就是以一对夫妇为核心的家庭单位或者以单亲父母为中心组建的家庭单位，或者以一个或几个孤儿组成的生活单元都叫一户。在现实中有不少一户多宅的情况，对此应特别对待，使其合法化，同时应该每年对此收取一定的税收，也叫土地使用费，督促其将多余的宅基地的转让给北村其他缺乏宅基地的用户，加强自动调节功能。同时，允许一定年龄的男青年拥有一块宅基地，男子的结婚年龄是22周岁，最起码应该是20周岁，一边提前盖房，这也符合中国的传统美德和现实需要。
5.对人均宅基地面积全省统一规定一定的范围，再由各地按照实际情况确定标准，报省人大备案。各地都应该按照规定执行，对于超越宅基地规定的，每年收取一定的费用，但是要考虑到即将结婚的男青年和新婚夫妇，应给以特定的宽恕范围，如男青年不应超过4倍（自己已经拥有一处住宅），无儿女的夫妇不应超过两倍。收取的费用，交给改县级市的主管机关保存，作为该村的基建基金，专款专用，不得随便提取。
6.关于许多专家说的不准城镇户口的人购买宅基地，我很赞同。但也应该考虑到一些实际，本村通过合法渠道取得宅基地使用权的应给以合法保护，不应一概而论。特别是失业人员跟放应该给以妥善安置。
7.对于申请取得宅基的用户以后要收取一定的费用，要有偿使用。这也是民法草案讨论的一个焦点问题。尽量使其购买农村的闲置宅基地，荒地等。并且要根据需要宅基地的多少，适当调高拥有多处宅基地的用户的使用费用（超过的收取），使供求关系达到一个适度的平衡。
六. 对农村宅基地进行整理规划
农村宅基地整理必须坚持统一规划、分步实施的原则。农村宅基地整理规划指的是村庄整理规划，即对某一村庄宅基地的利用进行重新安排，包括原有宅基地利用的调整，腾出宅基地的利用，规划扩大宅基地的定位等。
必要性：首先，规划是宅基地整理的龙头，只有以规划来统领宅基地整理工作的全局，才能少走弯路，防止“拆了建，建了拆，拆了又建”的重复建设和浪费。纵观村庄建设现状，之所以杂乱无序，其原因就在于规划，或规划时间滞后，或规划层次不高，或规划朝令夕改，或规划与建设两张皮。
再次，宅基地整理规划展现的是村庄建设发展的蓝图，编制好宅基地整理规划有利于统一村民思想，做好思想动员和引导工作。.
关于印发《建筑施工企业安全生产管理机构设置及专职安全生产管理人员配备办法》和《危险性较大工程安全专项施工方案编制及专家论证审查办法》的通知
建设部
关于印发《建筑施工企业安全生产管理机构设置及专职安全生产管理人员配备办法》和《危险性较大工程安全专项施工方案编制及专家论证审查办法》的通知
建质[2004]213号
各省、自治区建设厅、直辖市建委，江苏省、山东省建管局，新疆生产建设兵团建设局：
现将《建筑施工企业安全生产管理机构设置及专职安全生产管理人员配备办法》和《危险性较大工程安全专项施工方案编制及专家论证审查办法》印发给你们，请结合实际，贯彻执行。
中华人民共和国建设部
二○○四年十二月一日
建筑施工企业安全生产管理机构设置及专职安全生产管理人员配备办法
第一条 为规范建筑施工企业和建设工程项目安全生产管理机构的设置及专职安全生产管理人员的配置工作，根据《建设工程安全生产管理条例》，制定本办法。
第二条 本办法适用于土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程的新建、改建、扩建和拆除等活动。
第三条 安全生产管理机构是指建筑施工企业及其在建设工程项目中设置的负责安全生产管理工作的独立职能部门。
建筑施工企业所属的分公司、区域公司等较大的分支机构应当各自独立设置安全生产管理机构，负责本企业（分支机构）的安全生产管理工作。建筑施工企业及其所属分公司、区域公司等较大的分支机构必须在建设工程项目中设立安全生产管理机构。
安全生产管理机构的职责主要包括：落实国家有关安全生产法律法规和标准、编制并适时更新安全生产管理制度、组织开展全员安全教育培训及安全检查等活动。
第四条 专职安全生产管理人员是指经建设主管部门或者其他有关部门安全生产考核合格，并取得安全生产考核合格证书在企业从事安全生产管理工作的专职人员，包括企业安全生产管理机构的负责人及其工作人员和施工现场专职安全生产管理人员。
企业安全生产管理机构负责人依据企业安全生产实际，适时修订企业安全生产规章制度，调配各级安全生产管理人员，监督、指导并评价企业各部门或分支机构的安全生产管理工作，配合有关部门进行事故的调查处理等。
企业安全生产管理机构工作人员负责安全生产相关数据统计、安全防护和劳动保护用品配备及检查、施工现场安全督查等。
施工现场专职安全生产管理人员负责施工现场安全生产巡视督查，并做好记录。发现现场存在安全隐患时,应及时向企业安全生产管理机构和工程项目经理报告；对违章指挥、违章操作的，应立即制止。
第五条 建筑施工总承包企业安全生产管理机构内的专职安全生产管理人员应当按企业资质类别和等级足额配备，根据企业生产能力或施工规模，专职安全生产管理人员人数至少为：
（一）集团公司——1人/百万平方米·年（生产能力）或每十亿施工总产值·年，且不少于4人。
（二）工程公司（分公司、区域公司）——1人/十万平方米·年（生产能力）或每一亿施工总产值·年，且不少于3人。
（三）专业公司——1人/十万平方米·年（生产能力）或每一亿施工总产值·年，且不少于3人。
（四）劳务公司——1人/五十名施工人员，且不少于2人。
第六条 建设工程项目应当成立由项目经理负责的安全生产管理小组，小组成员应包括企业派驻到项目的专职安全生产管理人员，专职安全生产管理人员的配置为：
（一）建筑工程、装修工程按照建筑面积：
1、1万平方米及以下的工程至少1人；
2、1万～5万平方米的工程至少2人；
3、5万平方米以上的工程至少3人，应当设置安全主管，按土建、机电设备等专业设置专职安全生产管理人员。
（二）土木工程、线路管道、设备按照安装总造价：
1、5000万元以下的工程至少1人；
2、5000万-1亿元的工程至少2人；
3、1亿以上的工程至少3人，应当设置安全主管，按土建、机电设备等专业设置专职安全生产管理人员。
第七条 工程项目采用新技术、新工艺、新材料或致害因素多、施工作业难度大的工程项目，施工现场专职安全生产管理人员的数量应当根据施工实际情况，在第六条规定的配置标准上增配。
第八条 劳务分包企业建设工程项目施工人员50人以下的，应当设置1名专职安全生产管理人员；50人-200人的，应设2名专职安全生产管理人员；200人以上的，应根据所承担的分部分项工程施工危险实际情况增配，并不少于企业总人数的5‰。
第九条 施工作业班组应设置兼职安全巡查员，对本班组的作业场所进行安全监督检查。
第十条 国务院铁路、交通、水利等有关部门和各地可
依照本办法制定实施细则。有关部门已有规定的，从其规定。
第十一条 本办法由建设部负责解释。
危险性较大工程安全专项施工方案编制及专家论证审查办法
第一条 为加强建设工程项目的安全技术管理，防止建筑施工安全事故，保障人身和财产安全，依据《建设工程安全生产管理条例》，制定本办法。
第二条 本办法适用于土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程的新建、改建、扩建和拆除等活动。
第三条 危险性较大工程是指依据《建设工程安全生产管理条例》第二十六条所指的七项分部分项工程，并应当在施工前单独编制安全专项施工方案。
（一）基坑支护与降水工程
基坑支护工程是指开挖深度超过5m（含5m）的基坑（槽）并采用支护结构施工的工程；或基坑虽未超过5m，但地质条件和周围环境复杂、地下水位在坑底以上等工程。
（二）土方开挖工程
土方开挖工程是指开挖深度超过5m（含5m）的基坑、槽的土方开挖。
（三）模板工程
各类工具式模板工程，包括滑模、爬模、大模板等；水平混凝土构件模板支撑系统及特殊结构模板工程。
（四）起重吊装工程
（五）脚手架工程
1、高度超过24m的落地式钢管脚手架；
2、附着式升降脚手架，包括整体提升与分片式提升；
3、悬挑式脚手架；
4、门型脚手架；
5、挂脚手架；
6、吊篮脚手架；
7、卸料平台。
（六）拆除、爆破工程
采用人工、机械拆除或爆破拆除的工程。
（七）其他危险性较大的工程
1、建筑幕墙的安装施工；
2、预应力结构张拉施工；
3、隧道工程施工；
4、桥梁工程施工（含架桥）；
5、特种设备施工；
6、网架和索膜结构施工；
7、6m以上的边坡施工；
8、大江、大河的导流、截流施工；
9、港口工程、航道工程；
10、采用新技术、新工艺、新材料，可能影响建设工程质量安全，已经行政许可，尚无技术标准的施工。
第四条 安全专项施工方案编制审核
建筑施工企业专业工程技术人员编制的安全专项施工方案，由施工企业技术部门的专业技术人员及监理单位专业监理工程师进行审核，审核合格，由施工企业技术负责人、监理单位总监理工程师签字。
第五条 建筑施工企业应当组织专家组进行论证审查的工程
（一）深基坑工程
开挖深度超过5m（含5m）或地下室三层以上（含三层），或深度虽未超过5m（含5m），但地质条件和周围环境及地下管线极其复杂的工程。
（二）地下暗挖工程
地下暗挖及遇有溶洞、暗河、瓦斯、岩爆、涌泥、断层等地质复杂的隧道工程。
（三）高大模板工程
水平混凝土构件模板支撑系统高度超过8m，或跨度超过18m，施工总荷载大于10kN/m2，或集中线荷载大于15kN/m的模板支撑系统。
（四）30m及以上高空作业的工程
（五）大江、大河中深水作业的工程
（六）城市房屋拆除爆破和其他土石大爆破工程
第六条 专家论证审查
（一）建筑施工企业应当组织不少于5人的专家组，对已编制的安全专项施工方案进行论证审查。
（二）安全专项施工方案专家组必须提出书面论证审查报告，施工企业应根据论证审查报告进行完善，施工企业技术负责人、总监理工程师签字后，方可实施。
（三）专家组书面论证审查报告应作为安全专项施工方案的附件，在实施过程中，施工企业应严格按照安全专项方案组织施工。
第七条 国务院铁路、交通、水利等有关部门和各地可依照本办法制定实施细则。
第八条 本办法由建设部负责解释。
