外商投资企业清算实务中的几个问题
俞 文
《外商投资企业清算办法》(以下简称《清算办法》，1996年6月15日国务院批准，1996年7月9日前对外贸易经济合作部发布)实施以来已经过去了十年，而较之更早的《上海市外商投资企业清算条例》（1991年10月1日实施）已经有了十五年的历史。应该说上述规定比较完整地规定了外商投资企业清算的种类、程序和方法等内容，但不可否认的是，由于颁布时间较早，其存在的缺陷也导致外商投资企业清算实务中出现了诸多问题，尤其是在《公司法》修改后，其中一些问题更显突出。因此，对《清算办法》以及相关规定进行修改就刻不容缓。本文希望通过指出这些问题以期有关部门能尽早对《清算办法》及相关规定进行修改。
一、 对企业的解散申请审批是否有前置程序？
《清算办法》规定了企业解散的三种情况，即（一）企业经营期限届满；（二）企业审批机关批准企业解散；（三）人民法院判决或者仲裁机构裁决终止企业合同（第五条）。而根据《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》规定，外商投资企业的解散由企业审批机关批准的包括：（一）企业发生严重亏损，无力继续经营；（二）合营一方不履行合营企业协议、合同、章程规定的义务，致使企业无法继续经营；（三）因自然灾害、战争等不可抗力遭受严重损失，无法继续经营；（四）合营企业未达到其经营目的，同时又无发展前途；（五）合营企业合同、章程所规定的其他解散原因已经出现等五种情况（第九十条）。
从上述规定来看，外商投资企业如果出现上述情况，只要按照企业章程的规定提出企业解散的申请，审批机关应当无条件地予以批准。此后，企业的申请得到批准后应当成立清算组，随后进行通知债权人、清理企业资产等程序，最后办理有关企业各种注销登记事项。
也就是说，企业从提出企业解散申请到得到批准，正常的程序应当是企业权力机关作出解散的决议，然后提出解散申请，审批机关得到申请后进行审批。然而事实上，一些地方的外商投资企业的审批部门在审批前却要求税务、海关、财政、外汇、公安等部门对企业的清算申请进行预审批，其目的有些尚可理解，比如财政和税务的预审批，可能是审批机关希望企业在得到审批前先行办理清缴税款、退还优惠补贴等，而有些预审批则毫无意义，或令人费解。试想：如果解散申请尚没有得到审批机关的批准，企业依据什么进行应当在得到审批后进行的工作？显然，这些人为设置的前置程序不仅于法无据，其实也是本末倒置。
造成这种情况出现的原因，一方面不能不说是源于某些地方对外资“进来容易出去难”的思维作怪，另一方面则是由于《清算办法》对此的规定不明确所致。其实细看《清算办法》就会发现，该办法不仅没有对企业提交清算申请的同时应当提交的文件作出明确要求，也没有对审批机关应当审查的内容进行明确，甚至没有明确审批机关的审批期限（虽然2003年实施的《行政许可法》有规定）。因此，为防止肆意增加审批的前置程序以及为了增加审批的透明性，对上述内容加以明确就显得非常必要。
二、 不经清算而解散企业的出资人的责任
外商投资企业出现需要解散企业的情况后应当进行经过审批，然后进行清算，并且必须进行一系列注销登记手续，否则，企业以及相关负责人都要承担相应的民事或行政责任，这不仅是政府行政管理的需要，也是切实保护债权人利益的需要。然而，事实上不进行清算也不进行注销登记的外商投资企业却大有人在，其原因之一就是对不进行清算而擅自解散企业的出资人的处罚力度不够。《清算办法》在法律责任一章中对企业进入清算程序后未按规定操作的行为设置了许多处罚措施，但这主要都是针对进入清算程序的企业或者相关负责人的处罚，而对根本不提出解散申请而擅自解散企业的出资人却没有任何处罚措施。例如《清算办法》只是规定，中外投资者违反本办法第二十八条第二款的规定，在清算期间处理企业财产的，由企业审批机关责令恢复原状或者责令向企业返还被处理的财产；造成损害的，依法承担赔偿责任（第四十六条）。（注：第二十八条 自清算开始之日前的180日内，企业的下列行为无效：( 一)无偿转让企业财产；(二)非正常压价出售企业财产；(三)对原来没有财产担保的债务提供财产担保；(四)对未到期的债务提前清偿；(五)放弃本企业的债权。自清算开始之日起至清算终结前，中外投资者对企业财产不得处理。）也即出资人最多只承担民事责任，而没有相应的行政处罚。新修改的《公司法》也没有相应的规定，而《刑法》也仅规定，对在清算期间发生的隐匿财产或者在未清偿债务前分配公司、企业财产，严重损害债权人或者其他人利益的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任（第一百六十二条）。而按照《公司登记管理条例》规定，公司成立后无正当理由超过6个月未开业的，或者开业后自行停业连续6个月以上的，由公司登记机关吊销营业执照(第六十二条)，出资人几乎不承担什么责任。显然，从理论上讲，既然清算期间出资人发生上述行为应当承担相应的行政乃至刑事责任，那么，压根不进行清算者则应当承担更重的责任。其实，不论其目的是否为逃避债务，做出不经清算而擅自解散企业甚至将企业资产进行转移行为的大都是企业的出资人，虽然不经清算外方出资人无法将企业资产合法地汇出国外，但仅此还不足以防止出资人擅自解散企业的行为。因此，明确并加大对不进行清算而擅自解散企业的出资人的行政以及刑事责任是非常必要的，同时还应当考虑采取措施对此类出资人的再投资行为进行限制。
三、 对债权人的公告及其方法
《清算办法》规定，清算委员会应当自成立之日起10日内，书面通知已知的债权人申报债权，并应当自成立之日起60日内，至少两次在一种全国性报纸、一种当地省或者市级报纸上刊登公告（第十七条）。同时，债权人应当自接到通知书之日起30日内，未接到通知书的自第一次公告之日起90日内，向清算委员会申报债权（第十八条）。而《上海市外商投资企业清算条例》更是具体地指定了报纸名称。但是，2006年1月1日新公司法实施后，对内资公司清算所遵循的相关规定都作了修改，比如在报纸上的公告不再要求次数和报纸的种类，而对未收到通知的债权人申报债权的期限也缩短至45日（第一百八十六条）。新公司法实施后一些地方已经开始对此进行调整，但执行中却是五花八门，有的地方仍然要求按照《清算办法》的规定执行，有些地方虽然缩短了债权人申报债权的期限，但要求公告在报纸上至少刊登三次；有的地方则要求先登报公告后进行审批。这些问题甚至在上海市各区都不统一。
从原则上来讲，在处理涉及外商投资企业的相关问题时，毫无疑问《清算办法》以及外商投资企业法律规定作为特别法应当得到优先适用（公司法第二百一十八条：外商投资的有限责任公司和股份有限公司适用本法；有关外商投资的法律另有规定的，适用其规定），但是对像债权人的公告以及公告方法这等问题非要实行内外有别，其实并没有多少理论依据，显然这是因为对《清算办法》的修改滞后造成的后果，而解决这一问题的最好办法就是尽早对《清算办法》进行修改。
四、 关于清算期限
《清算办法》规定，企业清算期限自清算开始之日起至向企业审批机关提交清算报告之日止，不得超过180日。因特殊情况需要延长清算期限的，由清算委员会在距清算期限届满的15日前，向企业审批机关提出延长清算期限的申请。延长的期限不得超过90日（第六条）。也就是说清算组只有一次申请延长期限的权利，并且延长期不得超过90日。事实上如果企业有诉讼的情况下，当发生二审以及执行程序，那么这一期限很可能不够，而实践中遇到此种情况只能违法操作，蒙混过关。因此，规定特殊情况下清算委员会可以再次申请延长期限是非常有必要的。
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泰安市用水总量控制管理实施办法
山东省泰安市人民政府
政府令【第155号】泰安市用水总量控制管理实施办法
《泰安市用水总量控制管理实施办法》已经市政府批准，现予公布，自2011年12月1日起施行。
市 长
二○一一年十一月十一日
泰安市用水总量控制管理实施办法
第一章 总 则
第一条 为加强用水总量控制管理，促进水资源合理开发和利用，根据《山东省用水总量控制管理办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 用水总量控制管理遵循分级负责、分类控制、量化到户、动态管理的原则，统筹利用外调水、地表水、地下水，协调安排生活、生产和生态用水，优化用水结构，保障水资源可持续利用。
第三条 本办法所称区域用水总量是指一定区域和期限内可以开发利用的地表水、地下水以及区域外调入水量的总和；取用水户用水量是指取用水户年度内取、用水的最大量。
第四条 市、县（市、区）政府对本行政区域用水总量控制工作负总责。
乡镇政府（街道办事处）的用水总量控制工作责任，由县（市、区）政府确定。
第五条 市、县（市、区）水行政主管部门负责本行政区域内用水总量控制的管理和监督工作。
发展改革、经济和信息化、住房城乡建设、规划、环境保护、物价、水文等部门和单位按照各自职责做好相关工作。
第六条 泰安高新区、泰山景区管理范围内的用水总量控制工作，由市水行政主管部门分别委托泰安高新区管委、泰山管委负责，并按照本办法规定进行管理。
第二章 区域用水总量控制
第七条 市水行政主管部门应当会同有关部门开展水资源调查，评估水资源总量和可利用量，作为下达区域用水总量控制指标的依据。
第八条 区域用水总量控制指标分为规划期用水控制指标与年度用水控制指标。
县（市、区）规划期内的用水控制指标，由市水行政主管部门会同发展改革、经济和信息化、住房城乡建设、规划等部门，在省水行政主管部门下达的规划期用水控制指标内，结合当地水资源状况确定，纳入国民经济和社会发展规划，由市水行政主管部门下达实施。
第九条 县（市、区）年度用水总量控制指标在规划期用水控制指标的指导下，按下列程序确定并下达：
（一）县（市、区）水行政主管部门应当会同发展改革、经济和信息化、住房城乡建设、规划等部门，根据当地水资源状况和国民经济发展年度计划等，提出年度用水总量控制指标计划，报同级政府研究。
年度用水总量控制指标计划应包括取用当地地表水、地下水以及区域外调入水和跨县（市、区）河流、水库水的计划指标；
（二）县（市、区）政府研究同意后，报市水行政主管部门审核；
（三）市水行政主管部门应当会同市发展改革、经济和信息化、住房城乡建设、规划等部门，在省下达的年度 用水控制指标内，根据区域水资源开发利用量、水功能区水质、地下水采补平衡监测结果和用水效率考核结果等研究论证后，确定各县（市、区）年度用水总量控制指标，报市政府研究；
（四）市政府批准后，纳入国民经济和社会发展年度计划，由市水行政主管部门下达。
泰安高新区、泰山景区管理范围内的区域用水总量控制指标应当单独核定管理。
第十条 有下列情况之一的，核减该区域下一年度用水总量控制指标：
（一）万元国内生产总值取水量、规模以上工业万元增加值取水量及农业节水灌溉率等指标未达到市考核标准的；
（二）造成水功能区水质标准降低或者水文地质环境恶化的；
（三）对应当征收而未征收、未足额征收或未按规定上缴水资源费的；
（四）区域地下水或地表水取水总量达到年度用水总量控制指标或超过警戒线的，相应核减该区域地下水或地表水下一年度用水总量控制指标。
第十一条 当出现干旱、洪涝紧急情况或者其他突发公共事件时，应当按照批准的水源调配预案或者突发公共事件应急处置预案进行调度或处置，其用水量不受年度用水总量控制指标的限制。
第十二条 在规划期用水总量控制指标内，县（市、区）之间可以进行水量交易。向泰安市行政区域以外调水或售水的，经市水行政主管部门论证后，报市政府批准。
利用矿坑水、污水处理再生水的，不受规划期用水总量控制指标和年度用水控制指标限制。
第十三条 县（市、区）水行政主管部门应当根据市水行政主管部门下达的用水总量控制指标编制用水总量分类控制方案，报市水行政主管部门批准后组织实施。
用水总量分类控制方案应当按农业、工业、服务业、居民生活、生态环境等用途明确各分类控制指标，并符合以下要求：
（一）优先使用地表水，合理取用地下水，鼓励使用再生水、矿坑水，积极利用外调水，禁止取用超采区地下水；
（二）首先满足城乡居民生活用水，兼顾农业、工业、生态环境用水，优化用水结构；
（三）优先保障低耗水、低污染行业用水，限制高耗水、高污染行业用水，逐步降低行业用水定额，提高用水效率。
第十四条 水行政主管部门应当在下达的区域用水总量控制指标内，审批取水许可。
区域用水总量达到或者超过年度用水总量控制指标的，水行政主管部门应当对该区域内新建、改建、扩建建设 项目取水许可暂停审批；达到或超过规划期用水控制指标的，对该区域内新建、改建、扩建建设项目取水许可停止审批。
第三章 取用水户用水量管理
第十五条 县（市、区）水行政主管部门应当在上级下达的年度用水总量控制指标内，按照实际用水状况、行业用水定额等因素核定下达城市公共供水单位、农村公共供水单位、自备水源用水户、农业灌溉和农业生产生活用水户的年度用水量。
农业灌溉和农村非经营用水户年度用水量统一下达到乡镇政府（街道办事处），由乡镇政府（街道办事处）量化分解到各农业灌溉和农村非经营用水户，并报水行政主管部门备案。
第十六条 取用水户年度用水量应当参照下列原则综合研究确定：
（一）工业、建筑业、服务业用水根据行业用水定额标准与年度总产值（或销售收入）计算；
（二）办公、居民家庭生活用水按生活用水定额标准与人口计算；
（三）农业生产用水按照农业生产有关用水定额和当地水情计算。
第十七条 实行年度用水登记制度。公共供水单位、自备水源用水户应当在每年的12月31日前向水行政主管部门提供下列资料：
（一）单位基本情况；
（二）行业用水定额标准；
（三）用水来源、用途和节约用水措施；
（四）本年度实际用水量和下一年度用水总量；
（五）其他有关用水情况。
取用水户确需调整年度用水量的，应当报水行政主管部门核定。
第十八条 城市公共供水单位应当在每年年底前向建设主管部门和水行政主管部门报送使用单位用水户本年度实际用水量等情况。
第十九条 所有的取水单位、个人和用水户应当依照国家技术标准安装计量设施，并保证计量设施正常运行。 不安装计量设施或计量设施不正常运行的，责令限期安装或修复。计量设施不正常运行期间，取水户按日最大取水能力计算取水总量；用水户按以往月最高用水量计算用水总量。
水行政主管部门应逐步推广取用水自动远程监控系统。
第二十条 新建、改建、扩建建设项目需要取水的，应当按照有关规定进行建设项目水资源论证；对未进行水资源论证或者论证未通过的，水行政主管部门不得批准取水许可；对未获得取水许可的，发展改革、经济和信息化等部门按照有关规定不得审批、核准该建设项目，环境保护部门不得批准其环境影响评价报告。
第二十一条 城市公共供水单位、农村公共供水单位新增供水能力的，应当向水行政主管部门申请增加取用水总量控制指标，并进行水资源论证，办理取水许可。
农业取水改变用途，向农业灌溉、农村非经营性用水户以外的用户供水的，应当依法办理取水许可，按照有关规定缴纳水资源费。
第四章 监督检查
第二十二条 市水行政主管部门应当每年对县（市、区）和泰安高新区、泰山景区的区域用水总量控制指标落实情况进行检查，检查结果作为市科学发展综合考核的重要依据。
县（市、区）水行政主管部门应当每年对取用水单位用水量控制指标落实情况进行检查，并将检查结果通报或公示。用水量控制指标的检查结果，作为该单位节能减排奖励、文明单位评选的依据之一。
第二十三条 水文水资源勘测机构负责地表水、地下水、区域外调入水开发利用量以及水功能区水质的监测工作，监测数据应当作为计算年度用水总量控制指标的主要依据。
县(市、区)水行政主管部门负责本行政区域内取用水户实际取用水量的监测工作，其监测数据应当向市水文水资源勘测机构汇交。
市水行政主管部门应及时会同水文水资源勘测机构对监测数据进行分析，及时掌握全市水资源开发利用和水功能区水质情况，定期发布水资源信息通报。
第二十四条 市、县（市、区）水行政主管部门应当对取用水户的登记情况进行年度核查，对超出用水总量控制指标或用水定额的，应当采取下列措施：
（一）超过用水总量控制指标的，核减下一年度用水量，责令限期采取节水措施；
（二）使用公共供水的单位超定额用水的,公共供水单位按照超定额累进加价标准收缴水费；使用自备水源的单位和个人超定额用水的, 水行政主管部门按照超定额累进加价标准征收水资源费。
第二十五条 实行年度用水总量控制指标警示制度。水行政主管部门应当对区域用水总量和取用水单位用水量进行动态监管，当区域或取用水单位用水量达到年度用水控制指标的90%时，应当提出警示，责成加强管理，提高用水效率。
第二十六条 有违反用水总量控制规定、违法取水、破坏水量水质监测设施、干扰阻碍监测工作等行为的，由水行政主管部门责令停止违法行为，依法给予处罚；违反治安管理处罚法的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
泰山风景名胜区范围内的违法行为处理，由泰山管理行政执法局负责。
第二十七条 水行政主管部门及其他有关部门的工作人员在用水总量控制工作中，违反本办法规定滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第二十八条 本办法自2011年12月1日起施行。
