偷越国（边）境刍议
关键词：
偷越国（边）境 构成要件 边境制度 出入境许可 拟制国（边）界
内容简介：
偷越国（边）境是一种常见的违法犯罪行为，情节严重的构成犯罪。国（边）界，国（边）境，国（边）境制度具有不同的含义。偷越国（边）境的性质是违反我国国（边）境管理法规所确认和保护的出境许可制度、入境许可制度、指定口岸通行制度。
偷越国（边）境的外在表现形式是可以分为四种，即未经出境许可；未经入境许可；不从指定口岸通行；不经过边防检查。符合其中任何一个或者多个表现的出入境行为，都是偷越国（边）境。
偷越国（边）界的构成要件，可以分为主体、客体、主观方面和客观方面四部分。实际越界不是构成要件，但是会产生法律后果。
偷越国（边）境是行为犯。边防检查一线可以看作法律的拟制国（边）界。在认定既遂的行为程度上，应当参考合法出入境的情况，根据具体情况分别认定持伪假证接受检查、登上或即将登上出境的交通工具、事实入境等为行为既遂。
作者：刘建昆
偷越国（边）境刍议
“偷越国（边）境”一词作为法律术语，始见于我国1979年《刑法》的“组织运送他人偷越国（边）境罪”，阐发于全国人民代表大会常务委员会《关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境的补充规定》，其第五条规定：“偷越国（边）境的，公安机关可以处十五日以下拘留，单处或者并处一千元以上五千元以下罚款。”其后，1997年刑法继承了前法的用法，《刑法》第三百二十二条规定：“违反国（边）境管理法规，偷越国（边）境，情节严重的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。”
由于世界各国的法律文化传统不同，对于“偷越国(边)境”这种社会现象的称谓和表述也各不相同，有的称之为“偷渡”、“偷私渡”，也有的国家称之为“人口走私”，但大多数国家在正式的法律文本中大都用“偷渡”和“非法移民”这两个概念。我国实践中则常常使用“偷渡”一词。①
在我国有关行政法和刑法中，“偷越国（边）境”经常与“非法出入境”等相关概念混用；由于其视角不同，兼之法律规定相对简略，在对该概念的内涵和外延在认识上至今含混不清。主要包括一下几种看法：
1．偷越国（边）境行为，即指违反我国国（边）境管理法律法规，非法出入我国国（边）境的行为。②
2．偷越国（边）境，指违反出入国（边）境的管理法规，不经规定的口岸、关卡私自出入我国的国（边）境，或者未办理合法的手续，或者骗取出入境证件，经口岸、关卡蒙混出入我国国（边）境。偷越除了从陆地非法出入国（边）境外，还包括从海上或者空中偷渡。③
3．偷越国（边）境又称偷渡偷国（边）境，简称偷渡，是妨害社会秩序行为中妨害国（边）境管理的违法行为，指违反边境管理法规，不经批准，不持合法证件，不经指定对外口岸、地点，非法出入国（边）境的行为。①
4．不具有合法进入目的国（地区）权利（资格）的中国公民、外国公民或无国籍人，违反我国边检法律法规的规定，未持出入境证件，或持用伪假、他人、无效、骗取的出入境证件，非法出入我国国（边）境，扰乱出入境秩序的行为。②
以上表述内涵各自不同，其外延也有很大差距，都没有充分反映出该行为的法律特征。
要弄清什么是偷越国（边）境行为，必须清楚什么是国（边）境，因此，必须严格区分国（边）境与国（边）界的区别。在国际法学一般认为，国（边）境是指国家边界两侧的一定区域。③国界和边界，在国际法上是通用的概念，我国习惯上专称与港澳台的分界线为边界。④国（边）界是确定国家领土主权范围的重要概念，是一条划分一国领土与他国领土或与国家管辖范围之外区域的线。在国际法上，陆地边界与海洋边界由于国际条约等规定不同，边界制度差异很大。
国（边）境制度则是保障边境地区及其各种活动的一系列法律规章和习惯做法。国（边）境制度主要有两个方面的来源：第一，国家的国内法律和政策，如国家制定的确保其边界安全的警戒巡逻制度、海关与卫生检疫制度、人员和货物的出入境制度等。第二，相邻国家之间签订的双边协定，维护其共同的边境地区，如边境秩序、边界和界标的维护、界水的利用、过境来往制度、自然资源的利用和保护等。⑤
我国立法实践采用“偷越国（边）境”这一概念，而不是“偷越国（边）界”；并在刑法分则中纳入妨害社会管理秩序罪第三节妨害国（边）境管理罪，正是充分考虑到这一问题，应该说是科学的，经过深思熟虑的。这里说的国（边）境，当然不是国（边）界，也不是国（边）界两侧的一定区域，而是特指国（边）境管理制度。对于偷越国（边）境的内涵和外延，乃至其他法律问题的理解差异，莫不源于此。因此，研究偷越国（边）境的，必须对我国现有的国（边）境制度①进行简要说明。
从我国现行的人员出入境制度看，最根本的是以下两个方面的规定：
一．出入境许可制度。②无论是我国公民还是外国公民，出入境都必须经过政府许可。又具体可分为出境许可制度和入境许可制度；该许可在文件上表现为出入境证件，包括各种护照，海员证等，以及入境签证。该制度主要国内法依据是：
1．《中华人民共和国公民出境入境管理法》③第二条“中国公民凭国务院主管机关及其授权的机关签发的有效护照或者其他有效证件出境、入境，无需办理签证。”第五条“中国公民因私事出境，向户口所在地的市、县公安机关提出申请，除本法第八条规定的情形外，都可以得到批准。公安机关对中国公民因私事出境的申请，应当在规定的时间内作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”
3．《中华人民共和国外国人入境出境管理法》④第七条“外国人申请各项签证，应当提供有效护照，必要时提供有关证明。”第六条“外国人入境，应当向中国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关申请办理签证。在特定情况下，依照国务院规定，外国人也可以向中国政府主管机关指定口岸的签证机关申请办理签证。”
二．指定口岸通行制度和边防检查制度。应该说，为了能够维护主权，出入境许可制度是所有制度的根基；而指定口岸通行制度和边防检查制度则是为了确保出落实，方便管理的必不可缺的手段，是附属的制度。这里包括两项内容：
中国公民和外国公民出入我国国境，必须从我国指定的对外开放口岸出入。《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第三条规定：“外国人入境、出境、过境，必须从对外国人开放的或者指定的口岸通行，接受边防检查机关的检查。”《中华人民共和国公民出境入境管理法》第三条规定“中国公民出境、入境，从对外开放的或者指定的口岸通行，接受边防检查机关的检查。”
出入境必须接受边防检查。边防检查的目的是“为维护中华人民共和国的主权、安全和社会秩序，便利出境、入境的人员和交通运输工具的通行”①其实际职责中虽职责较多，但是主要是检查出入境人员的许可情况，防范违法行为。②
在上述制度的框架下，我国颁布的许多法律法规，规范各类行为，对违反上述制度的种种行为进行打击处理。对偷越国（边）境的行为的行政和刑事制裁，便是其中之一。我国刑法“违反国（边）境管理法规，偷越国（边）境”的规定从语言表达上看过于笼统，没有确指；兼之我国国（边）境管理法规芜杂，但是从该行为属性来看，凡是出入境行为缺乏出境许可制度、入境许可制度及其派生的指定口岸通行制度和边防检查制度四个制度要件其中的任何一个或多个都是偷越国（边）境。这是其最本质的特征。任何列仅举该行为外在表现的定义无论如何不能说是科学和严谨的。
至此，偷越国（边）境的概念本质应该清楚了，那就是行为人对于出入境许可制度的藐视。可以描述为：偷越国（边）境活动，是指一切故意违反我国关于出境许可制度、入境许可制度、指定口岸通行制度和边防检查制度，按照法律规定应予惩罚的行为。③
对偷越国（边）境的本质清楚认识，可以解决上长期困扰实践部门的大量问题。
一．可以合理涵盖该类违法的具体表现。
定居的人民，确定的领土，政府，主权，是国家之所以成为国家的四个要素。国家的出入境制度，与四个要素均密切相关，在性质上必然是是国家主权事项，属于中央事权，国家行为。①各国莫不对此加以特殊规定。但是在操作层面上，其性质仍然属于行政许可，即“指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”②与其相对应，出入境证件则属于行政机关作出准予行政许可的决定，向申请人颁发的行政许可证件。
对于一切行政许可来说，都存在一下两种典型的违反许可制度的手段：
（一）未经许可擅自从事活动。
《行政许可法》第八十一条规定：“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
未经许可擅自从事活动的一个特例是使用伪造、变造的证件从事活动。使用伪造、变造的证件在本质上就是未经许可擅自从事，但是更具有欺骗性。同时，依牵连理论该行为同时可能涉及伪造、变造国家机关证件或公文、印章。
（二）隐瞒欺骗贿赂取得许可。
申请人申请行政许可，本应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。但是在许可实施过程中，各种非法行为也同时大行其道。《行政许可法》对此有明文规定：隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
前述两类情形在偷越国（边）境实践中来看，都是大量存在的，但是却复杂的多。一项完整合法的出入境活动包含了合法四个要件，而违法行为的表现必然多样化。可以具体分为：
1. 未经出境许可的。凡是我国公民未持有护照，或者非法入境的外国人，以任何方式越境，都是未经出境许可出境。实践中，没有出境许可就不可能得到入境国的出境许可，在边防检查中也不可能通过，所以大多不经口岸和边防检查，而是从非口岸出境，或者从口岸合法交通工具夹带出境，可能同时缺乏四个要件。
2. 未经入境许可。我国境内公民，没有取得入境国许可出境的，或者我境外公民和境外外国人（无论是否持有当地的出境许可）未经我国入境许可，也是偷越国（边）境。该行为与第一种情形类似，缺乏的往往是四要件中的四个或者三个。值得指出的是，两国根据条约协定互免签证的，根据国际法效力等于或大于国内法的原则，是根据法律规定不许不许可的情形，属于特殊规定，应当排除其违法性。
3. 未从指定口岸出境。即使取得了出境许可和入境许可，但是不从口岸入境，也应当认定为是偷越国（边）境。凡是不经制定口岸的，必然不能经过边防检查。其往往同时缺乏两个要件。表现为护照上没有加盖验讫章。
昭通市人民政府关于印发《昭通市人民政府工作规则》的通知
云南省昭通市人民政府
昭通市人民政府关于印发《昭通市人民政府工作规则》的通知
各县、区人民政府，市直各委、办、局：
《昭通市人民政府工作规则》已经2006年5月19日市政府第2次常务会议修订通过，现印发给你们，请遵照执行。
二○○六年五月二十五日
昭通市人民政府工作规则
（2006年5月19日市政府第二次常务会议修订通过）
第一章 总则
第一条 根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，参照《国务院工作规则》和《云南省人民政府工作规则》，结合我市政府工作实际，制定本规则。
第二条 市政府工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚决贯彻落实党和国家的路线方针政策，坚持以人为本、全面协调、可持续的科学发展观，在市委的领导下，紧紧围绕经济建设这一中心，把加快昭通发展作为政府工作的第一要务，充分发挥各部门和基层各级政府的作用，不断推进体制改革和机制创新，努力建设责任型、服务型的法治政府，推动全市经济社会又快又好地发展。
第三条 市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，牢固树立以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，坚持立党为公、执政为民，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，坚持党的民主集中制原则，不断增强全局意识、大局意识，努力发扬“两个务必”的优良传统，忠于职守，勤奋工作，服从命令，团结干事，以高昂的斗志、振奋的精神、扎实的工作，切实把为人民服务的根本宗旨落到实处。
第四条 市政府各部门要依法行使职权，并在职权范围内独立负责地做好工作；不断改进管理方式和工作作风，推进电子政务，简化办事程序，提高行政效能，相互协调，密切配合，切实贯彻落实市政府的各项决策和工作部署。
第二章 市政府组成人员职责
第五条 市政府组成人员为：市长、副市长、市政府秘书长，列入市政府组成部门的各局局长、委员会主任。
第六条 市政府实行市长负责制，市长领导并主持市政府的全面工作。副市长和市政府巡视员、副巡视员、市长助理、秘书长协助市长工作。市长外出期间，由负责市政府常务工作的副市长主持市政府工作。
第七条 市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
第八条 副市长和市政府巡视员、副巡视员、市长助理、秘书长按分工负责处理分管范围内的工作，受市长委托，可牵头负责跨分管范围的工作或其他专项任务，并可代表市政府进行外事活动，代表市政府处理与其他州、市之间的事务。
第九条 市政府组成部门的局长、主任负责本部门工作。各部门根据法律、法规规定和省政府、市政府的决定、命令在职权范围内履行职责、行使职权。
市审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，向市政府和省审计厅负责。
第三章 全面履行政府职能
第十条 市政府及各部门要加快职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
第十一条 贯彻执行国家宏观调控政策，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，实现经济增长、增加就业、稳定物价。
第十二条 加强市场监管，建立健全行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，积极推进社会信用体系建设，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，创造公正、公平和可预见的法制环境，完善统一开放、竞争有序、诚信运作的现代市场体系。
第十三条 认真履行社会管理职能，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正，努力构建和谐社会。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发性公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
第十四条 强化公共服务职能，完善公共政策，均衡公共保障，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程。建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。
第十五条 切实加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排部署。市政府按照国务院、省政府、市委部署，提出年度重点工作目标及目标责任制，形成市政府年度工作布局并安排实施；各部门、各县区据此细化任务，组织落实，并在年中和年末向市政府报告执行情况。市政府办公室适时作出通报。
第四章 实行科学民主决策
第十六条 市政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。
第十七条 全市国民经济和社会发展计划和规划、财政预算、城市总体发展战略、重大改革方案和政策措施、重要资源配置和社会分配调节、重大的政府投资项目等重大决策，以及市政府规范性文件，应由市政府常务会议讨论和决定，必要时经市政府常务会议讨论通过后报请市委决定。
第十八条 市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构论证评估或法律分析，多方案进行比选；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及县区的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，应按照有关规定，通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
第十九条 市政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会、送交书面征询材料等形式，直接听取人大代表、政协委员、民主党派、群众团体和专家学者等方面的意见和建议。
第二十条 市政府在决策中，要科学判断、把握不同时期经济发展与结构调整的特征和规律，针对不同情况，实行分类指导、差别政策，注重政策导向，发挥政策集聚效应，确保决策取得实效。
第二十一条 市政府各部门、各县区政府必须坚决贯彻执行市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查，确保政令畅通。
第五章 推进依法行政
第二十二条 市政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力，不断提高依法行政的能力和水平。全面推行行政执法责任制，明确行政执法职责，严格执行行政执法评议考核制度、行政执法责任追究制度，及时发现并纠正违反法律、法规、规章和其他规范性文件的行政行为，不断加强政府法治建设。
第二十三条 市政府根据全市经济社会发展需要，按照法定程序，适时修改或废止不相适应的规范性文件，确保政府规范性文件的质量。
第二十四条 市政府各部门规范性文件的内容，不得与法律、法规、规章相抵触，不得超越本部门的职权范围。凡涉及两个以上部门职权范围的事项，应由有关部门联合制定规范性文件，或提请市政府制定。各部门制定规范性文件，应当经各部门法制机构审查并提出意见。
第二十五条 建立健全政府规范性文件登记备案制度。市政府制定的规范性文件，应按规定报省政府登记备案。市政府各部门、各县区政府制定的规范性文件应当报市政府登记备案。市政府法制办负责市政府规范性文件的审查工作和市政府各部门、县区政府规范性文件的登记备案工作。
第二十六条 按照《中华人民共和国行政许可法》和国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，推进行政审批制度改革，压缩行政审批项目数量和行政审批时限。对保留的行政审批项目，要精简程序，公开透明，规范操作，并按电子政务的要求逐步实现网上办理。
第二十七条 市政府及各部门要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。建立完善责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。
第六章 加强行政监督
第二十八条 市政府及各部门要主动接受市人大及其常委会、市政协的监督。同时要依法接受司法监督和监察、审计等部门的专项监督，对监督中反映出来的问题要认真查处、及时整改。
第二十九条 市政府及各部门要及时向市人大及其常委会报告工作，向市政协通报重要工作情况，征询意见；对市人大代表、市政协委员提出的书面意见和提案要高度重视、认真办理，不断提高按时办结率和满意率。
第三十条 市政府及各部门要加强行政系统内部监督和层级监督。严格执行《中华人民共和国行政复议法》，坚决纠正行政机关违法和不当的行政行为；主动征询和认真听取县区政府及基层对有关工作的意见和建议。
第三十一条 市政府及各部门要高度重视并做好人民群众来信来访工作。按照《信访条例》的要求，完善信访制度，确保信访渠道畅通。市政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要来信，对反映的问题责成有关部门认真解决，切实为群众排忧解难。
第三十二条 市政府及各部门要接受舆论监督和人民群众的监督，实行新闻发言人制度。重视新闻媒体反映的问题，对重大问题各部门要积极主动地查处和整改，并向市政府报告。全面实行政务公开制度，加强政府网站建设，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。
第七章 会议制度
第三十三条 市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议和市政府专题工作会议制度。
第三十四条 市政府全体会议由市长、副市长，市政府巡视员、副巡视员，市长助理，市政府秘书长，市政府组成部门的局长、主任组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持，并可根据需要安排市政府副秘书长、市政府办公室副主任、市政府直属机构和县区政府主要负责人列席；邀请市委、市人大常委会、市政协及其相关部门的领导和市法院、市检察院、军分区、武警支队、消防支队、各民主党派、各群众团体负责人参会。
市政府全体会议一般每半年召开1次。主要任务是：传达贯彻党中央、国务院，省委、省政府及市委的重要指示和决定；讨论决定市政府工作中的重大事项；部署市政府的重要工作；通报全市经济社会发展形势和重大情况等。
第三十五条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持，市政府巡视员、副巡视员、市长助理、副秘书长列席会议，并可根据会议内容安排有关部门和县区政府主要负责人列席；邀请市人大常委会、市政协领导、军分区司令员和其他有关单位负责人参加。
市政府常务会议一般在每月最后一个星期的星期一召开，并可根据需要临时召开。主要任务是：传达贯彻党中央、国务院，省委、省政府及市委的重要指示和决定；传达贯彻市人大及其常委会的决议；研究讨论全市国民经济和社会发展中的重大问题；讨论需报请市委决定的重大事项和提请市人大及其常委会审议的议案、报告；审议市政府规范性文件；研究决定市政府重大工作及与人民群众利益密切相关的重要事项；其他需提交常务会议讨论和决定的事项。
第三十六条 市长办公会议由市长召集和主持，有关副市长和秘书长出席；与议题有关的市政府巡视员、副巡视员、市长助理、副秘书长、有关部门和县区政府主要负责人列席。市长办公会议根据需要不定期召开，主要研究需要由市政府统筹协调的重要工作或重大活动等事项。
第三十七条 市长、副市长、秘书长和受委托的巡视员、副巡视员、市长助理、副秘书长可以主持召开市政府专题会议，研究、协调、处理市政府工作中的专项问题。
第三十八条 提请市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议讨论的议题，由分管副市长协调并审核后报市长审定。会议的组织工作由市政府办公室负责，议题和会议材料应提前送达出席会议人员。
提交会议的议题涉及两个以上部门或单位的，主办部门应当在会前进行协调，协调意见由部门主要负责人签署。凡会前未经协调的事项，不安排会议讨论。
凡由部门提请市政府常务会议、市长办公会议研究的议题，原则上应由部门主要负责人进行汇报。主要负责人外出的，经请示市政府分管领导同意，可委托副职负责人汇报。
第三十九条 市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议的会议纪要，由秘书长审核后报市长签发。市政府专题会议的会议纪要，由秘书长或分管副秘书长审核后报会议主持人签发。
市政府全体会议、常务会议和市长办公会议的内容，除涉及机密事项外，均应安排作公开报道。新闻稿须经秘书长或有关副秘书长审定，必要时报市长审定。
第四十条 市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议的与会人员，应当按有关规定和通知参加会议。如有特殊情况不能与会的，必须通过市政府办公室向会议主持人请假，未经同意不得由他人代替参加。
第四十一条 市政府及各部门召开的会议，要减少数量，控制规模，严格审批。坚持每年的5月和8月为“无会月”。凡以市政府名义召开的全市性大会，需报请市政府常务会议或市长办公会决定；由各部门召开的全市性会议，需报请市政府分管领导同意，并不得以市政府或市政府办公室的名义召开，不得要求县区政府主要负责人出席。全市性大会尽可能采用电视电话会议等节俭、便捷、高效的形式。
第八章 公文办理制度
第四十二条 市政府各部门、各县区政府的公文处理，应严格执行《国家行政机关公文处理办法》和《云南省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》的规定。
第四十三条 市政府各部门和各县区政府报送市政府的公文，以及以市政府和市政府办公室名义印发的公文，统一由市政府办公室按规定程序办理，并按市政府领导分工呈批。
第四十四条 市政府发布的命令（令）、决定，提请市人大及其常委会审议的事项，向上级有关部门报送重要情况、人事任免等，由市长签署。以市政府名义制发公文，涉及全局工作的由市长签发；属分管业务范围内的由分管副市长签发。以市政府办公室名义制发公文，由秘书长签发，必要时由市政府领导签发。
第四十五条 市政府领导审批公文时，对于有具体事项的请示性公文，应当签署明确意见；对于一般阅知性公文，圈阅表示已阅知。
第四十六条 市政府各部门和各县区政府报送市政府的公文，应由主要负责人签发，并严格按程序报送。向市政府请示事项与报告工作要分别行文，一文一事，报告不得夹带请示事项。除领导交办的事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接报送领导个人。请示内容涉及其他部门的，应事先与相关部门充分协商，如有不同意见应如实反映。
第四十七条 各级行政机关要注重行文效用，遵守行文规则。积极推进计算机网络办公系统的应用，提高办文效率和公文质量。
以市政府或者市政府办公室名义制发文件，应当少而精，注重实效。凡属部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。
第四十八条 市政府及市政府办公室制发的公文，除需要保密的外，应当及时向社会公布；市政府各部门制发的重要公文，也应向社会公布。
第九章 公务活动制度
第四十九条 市政府领导应集中精力研究处理政府工作中的重大问题，除市委、市政府统一组织安排的活动外，市政府领导一般不出席各部门和下级政府召开的会议及其他事务性活动。各部门、各县区政府邀请市政府领导同志出席会议、活动，均应事先向市政府办公室报告，由市政府办公室从严控制、统筹安排。
第五十条 市长、副市长会见来访的外国重要人士，由市政府外事侨务办公室提出意见，呈有关领导批准；会见香港、澳门特别行政区人员，台湾人员、重要华侨知名人士等，由市政府办公室会同有关部门提出意见报批。
第五十一条 市政府领导因公出国（境）访问，按照外事管理的有关规定和干部管理权限报批。各县区政府，市政府各部门、各直属单位的负责人出访，经市主管部门审核，副职呈市政府分管领导审批，正职呈市长审批。
第五十二条 市政府领导公务活动的新闻报道应从严把关。由市政府组织或者经市政府批准的重要会议和活动，市政府领导出席部门或县区政府举办的会议、活动，下基层调查研究、检查指导工作等，均应按照市政府批准的方案宣传报道。
第十章 作风纪律
第五十三条 市政府组成人员要保持和发扬艰苦奋斗的作风，坚决反对和制止各种奢侈浪费行为；带头遵守党和国家廉政建设的规定，严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。市政府领导深入基层调研、检查工作，要轻车简从，严禁基层领导到边界、车站等地迎来送往。
第五十四条 市政府领导一般不为会议和活动等发贺信、贺电，不题词、题名，不为出版物作序。特殊情况，须经市长批准。
第五十五条 市政府组成人员要坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与之相违背的言论和行为。未经市政府研究决定的重大问题及事项，不得在个人讲话或文章中擅自对外发表意见。
第五十六条 严格执行请示报告制度。各县区政府和市政府各部门要及时向市政府报告重要情况和重大事件，对职权范围内的重大问题要按规定程序及时向市政府请示。对迟报、漏报、瞒报重要情况和重大事件的，要追究领导责任。
第五十七条 市政府组成人员必须严格执行请假制度。副市长，市政府巡视员、副巡视员，市长助理，市政府秘书长离昭外出或休假，应事先报市长批准，由市政府办公室通报市政府其他领导。各县区政府主要负责人离昭外出应事先报市长批准，市政府各部门、各直属单位主要负责人离昭外出应事先报市政府分管领导批准。
第五十八条 市政府及各部门必须规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识，坚决纠正部门和行业不正之风。对职权范围内应该解决的事项，应按程序和时限积极主动地办理；对因推诿、拖延等造成影响和损失的，要追究领导责任；对违规办事、越权办事、以权谋私等行为，要严肃查处。
第五十九条 市政府及各部门必须坚持从严治政，严格管理，加强队伍建设，从体制、机制入手，建立严密的程序、制度，防止、监督和查处各类违规、违纪、违法行为，使机关和工作人员切实做到廉洁、勤政、务实、高效。
第十一章 附则
第六十条 本《规则》自修订之日起执行。市政府于2002年3月20日发布的《昭通市人民政府工作规则》（昭政发〔2002〕23号）与本《规则》有冲突的，以本《规则》为准。
