公立高校贷款风险化解办法探讨
李文江
内容摘要：公立高校银行贷款制度由于是一种自发的安排，因此难免出现问题。究竟存在哪些问题；对已经形成的或被掩盖的不良贷款如何化解，是一个对政府、高校、银行甚至对社会都影响十分重大的现实问题。笔者认为，化解的方法主要是“四个一块”，即“置换一块、归还一块、转换一块、保留一块”，具体讲：“政进商退”置换一块，就是说伴随着政策性银行的进入公立高校贷款领域，商业银行部分退出；政府和高校共同努力归还一块，降低银行贷款风险，也相应降低财务成本；高校产业贷款转换一块；商业银行继续对高校经营性项目贷款，保留一块。
关键词： 公立高校 开发性金融 公法人 公共产品
1999年以来，公立高校伴随着国家扩招政策的贯彻落实，大规模向商业银行贷款，由于约束缺失，出现了公立高校普遍贷款、盲目贷款，甚至部分高校不计承受能力巨额贷款、不计资金成本滥用贷款，致使公立高校出现大面积有问题贷款，其风险之严重已经引起各方面的广泛关注。笔者试图初步提出有问题贷款的化解办法。
一、 引入政策性贷款部分置换商业银行贷款
政策性银行之所以能够成为支持公立高校的主要力量，理由：
（一）政策性银行属于公法人
既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：
第一，政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。
第二，政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。
第三，一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。
政策性银行公法人的法律地位一经确立，就具备了财政性金融的职能，也就从理论上成为支持公立高校的主要力量。
（二）政策性银行介入使公立高校贷款的担保具有合法性
在国家财力有限，不能对高等教育提供更多财政资金支持，而商业银行出于自身利益考虑，不愿对高等院校提供贷款的情况下，政策性银行和政策性银行资金的作用就凸现出来了。
1、政策性银行的“准财政信用”主体。政策性金融是典型的财政投融资,具有准财政属性,是财政政策的延伸。政策性金融是有助于弥补体制落后和市场失灵、维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式，政策性银行是由政府设立的银行类金融机构，其主要任务是贯彻国家产业政策、区域发展政策，在特定的业务领域专门从事政策性投融资活动，为政府发展经济,进行宏观经济调控和促进社会进步服务，在经营上不以盈利为最终目标。1
政策性金融与商业金融有完全不同的目标和范围。政策性金融就是要把政府信用运用于市场，发挥政府和市场两个优势；就是要用好用活政府信用，促进经济发展和制度建设，将融资优势和政府组织协调优势相结合，推动经济发展、体制建设和市场建设。政策性银行是准国债性质的开发性金融机构，注重金融资产管理和稳健运营。政策性银行债券是基于政府信用而尚未被市场分化的融资形态，具有准财政、准信贷和准股权性质。
2、开发性金融理论。开发性金融是政策性金融的深化和发展。有助于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。开发性金融为政府拥有、赋权经营，具有国家信用，体现政府意志，把国家信用与市场原理特别是与资本市场原理有机结合起来。开发性金融的活力来自于政府赋权的法定国家信用,通过把政府信用、政府协调与市场原理相结合,充分运用国家信用的高能量,在政府与市场之间架起了桥梁和纽带,不断在体制建设和完善市场方面发挥独特作用,防止和抑制寻租行为,弥补市场失灵和缺损。
开发性金融不是商业金融,一般情况下它不会直接进入已经高度成熟的商业化领域,而是从不成熟的市场介入,用资金和体制建设来带动市场的发展。开发性金融的特征是，只要有市场缺损、法人等制度缺损,而又有光明市场前景的投融资领域,能够进行制度建设的、以整合体制资源取得盈利的,就都是开发性金融的领域。
3、国家开发银行支持高校的可行性。公立高校是政府投资为主导，其贷款一定程度上可以说是一种政策性贷款。就我国目前的情况看，国家开发银行的银行资金是最为理想的高等教育投资资金。在未来的几年中，应当利用国家开发银行的准财政性资金，加大对高等教育这一准公共品的提供力度。只要公立高校贷款是在政府科学控制之下，政策性银行对公立高校贷款是不存在风险的，即使出现风险，也不过是高校财政赤字而已。
政策性银行贷款的财政性金融要求，对公立高校提供贷款只需要政府财政担保，这就使公立高校贷款成为可能。国家开发银行最近提出“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、金融推动”的二十字办行方针，而且在广东大学城建设中开行已经主动提出并置换了20多亿的商业银行贷款。22005年，国家开发银行与黑龙江10所省属高校签约，向这些高校提供9.25亿元软贷款，重点用于老工业基地振兴中教育项目的建设。
二、靠政府和高校提前归还化解不良贷款
面对巨额高校贷款，如何保持高校信誉，降低财务成本，帮助商业银行盘活不良贷款，这是政府和高校共同关注并要努力解决的问题。如何解决呢？我认为有两条途径：一是政府补贴高校贷款利息，降低高校财务成本，保证高校正常运行；二是对建设新校区的高校，由政府牵头、银行参与、高校配合转让老校区，这样可以最大限度的压缩贷款。
（一）政府通过贴息减轻高校负担
从法律上讲，高校与企业都是独立法人，高校无疑也能像企业一样向银行进行贷款，并且承担相应的法律责任。虽然《高等教育法》在第30条规定高校可以取得法人地位，但同时又在第38条规定高校只能依法自主使用举办者提供的财产。对于贷款偿还责任，教育部在教财字(1999)10号文件中虽已提出了“谁贷款谁负责”的原则，并明确表示，教育部“不承担此项贷款的还款责任”，但高校并没有独立财产，而且事实上也不可能独立承担民事责任，因此，如果发生重大的财政危机，最后收拾局面的将还是政府，不可能是高校。这是高校贷款风险的最重要特征。因此，政府在加强管理的同时，帮助高校还贷，既是过去疏虞管理的代价，也是帮助高校摆脱困难。
（二）老校区转让收入偿还贷款
盘活存量减轻高校贷款债务。我国高校的贷款直接原因是高校扩招所带来的资金和物力的不足,许多高校为扩大规模将原有的校园的物质资产和设施通过资产置换的方式建设新校园,以弥补教学和生活设施的不足。贷款较少的高校一般都是在原校区基础上建教学楼或购置设备，这样的高校即使贷款即使到期难以归还，也不会形成大问题。关键是要化解贷款数额巨大的问题，帮助购置土地、建设新校区的高校盘活银行贷款。这类高校新校区建设竣工后或基本竣工后，位于市区或市区最佳地段的老校区如何转让，这是归还贷款的重要渠道。但老校区转化单靠高校和银行是难以实现的，需要“政府牵头、高校参与、银行配合”。具体做法：
第一步，改变土地性质。因为公立高校老校区的土地一般属于“划拨“性质，不能用于其他用处。要想能够顺利转让，就必须将土地性质转化为工业用地，最好是可供开发用的“出让”土地。按照土地法规定，土地的性质转化是土地转让和变现的前提。
第二步，公开拍卖。由高校经过政府国有资产管理委员会批准，委托拍卖单位公开拍卖。
第三步，鉴于高校土地面积相对较大，考虑到房地产公司的实际购买能力，为了确保拍卖成功，向高校贷款的银行应该提前介入，在房地产公司自有项目资金不少于30%的前提下，贷款支持受让高校土地的房地产开发公司。这样可以确保压缩高校贷款，通过土地抵押措施，也是房地产公司贷款有了保障。
面对高等学校巨大的债务负担，很多地方政府是通过出让或转让位于城市繁华区的老校区获得经费，让高校偿还债务，帮助学校摆脱困境的。全国高校的土地置换始于浙江省，2000年当时浙江中医学院首先做了个试验，将原校舍不足5公顷的土地置换给一家房产开发公司，两年后，一个占地27公顷、投资2亿多的新校舍建成。
辽宁省在沈阳有17所高校纷纷出让原来位于市中心的老校区，利用级差地租的原理，到城区边缘建设新校区。基本建设总投资113亿元，其中老校区土地和资产置换34.4亿元，大大压缩了贷款规模。1
2005年下半年，河南省政府“要求已经批准建设新校区而且规划占地面积达到学校事业核定规模需要的高校，或者建设新校区时已经将老校区进行置换的高校，原则上都进行老校区的土地置换”2。可见，出让老校区土地归还银行贷款是行之有效的措施，部分省份和部分高校的实践已经证明。如果建设新校区的高校都能在政府的支持下进行老校区置换，公立高校贷款问题一定能够在一定程度上得到化解。
三、商业银行对高校产业贷款转化一块
高校科技产业是国家创新体系中的一个重要组成部分，是推动我国科教兴国战略实施的有生力量。近年来，高校科技产业的规模不断扩大，销售额和利润有了较大的增长。到2001年底，全国有400多所大学创办了近 2000家科技企业，销售总收入达452亿元，实现利润近32亿元；到2003年5月，全国高校已有高校控股、参股的上市公司40家。1高校的许多高新技术企业显示了良好的成长性，已形成一批经济和社会效益显著的股份制公司和企业集团，它们代表着高校科技产业的发展方向。高校科技产业虽已取得可喜的成绩，但也面临着不少困难和问题。如资金严重短缺，支撑体系不健全，政策不配套，管理运行体制还不适应市场经济的发展，产品技术含量不高，发展缺乏后劲等。对这些问题和困难的解决，需要技术的进步、管理的改善，需要生产要素的重新组合，需要整个生产经营系统的完善，需要通过技术创新来实现其跨越式发展。但更重要的是清除高校科技产业的融资障碍，促使其快速发展，实现高校科技成果的转化及其产业化。
建议高校转让自身在高校产业中的股份，用转让收入归还贷款；商业银行也应该主动与贷款高校协商，通过规范性高校产业贷款和压缩高校股份来实现化解不良贷款的目的。部分高校的实践证明，这一办法是行之有效的。
中国农业银行关于印发《农村信用合作社稽核处罚暂行规定》的通知
中国农业银行
中国农业银行关于印发《农村信用合作社稽核处罚暂行规定》的通知
1995年10月5日，中国农业银行
各省、自治区、直辖市分行，各计划单列市分行，各直属院校：
现将《农村信用合作社稽核处罚暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行，执行中遇到新情况、新问题请及时向总行报告。请结合实际情况制定实施细则，并报总行备案。
附：农村信用合作社稽核处罚暂行规定
第一章 总 则
第一条 为完善农村信用合作社（以下简称信用社）的监督制约机制，加大稽核工作力度，规范处罚行为，促进信用社依法合规经营，根据《农村信用社稽核工作暂行规定》及其他有关规定，制定本规定。
第二条 本规定适用于各级信用合作管理部门和县（市）联社的稽核人员，对信用社（含联社营业部）违反国家金融法规和各项规章制度（以下简称违规）但未构成刑事犯罪的行为实行处罚。
第三条 对信用社的违规行为，依照有关金融法规、各项规章制度及本规定予以下列相应的处理和处罚：
一、被稽核的信用社
1．责令限期纠正违规事项；
2．没收非法所得；
3．通报批评。
二、责任人
1．限期纠正；
2．赔偿损失；
3．没收非法所得；
4．罚款；
5．建议给予行政处分或其他处罚。
以上处罚可以并处。
第四条 信用社及有关责任人的违规行为已构成犯罪的，稽核单位要将有关材料移交司法机关，依法追究其刑事责任。
第五条 稽核人员在执行本规定时，既要坚持原则，客观公正，又要实事求是，不徇私情，不滥用职权。
第二章 处罚的内容
第六条 对存款业务违规的处罚
对存款业务中的违规行为，应责令立即纠正，并对责任人处以20—1，000元罚款。特别是有意弄虚作假的，应责令立即纠正，没收因此所得收入；并对责任人处以100—1，000元的罚款。
第七条 对贷款业务违规的处罚
一、发放不符合贷款规定对象、用途和其他条件的贷款；借款合同不规范；担保贷款不合规；贷款后发现借款单位违反借款合同和有关信贷政策而未按规定执行信贷制裁；违规确定贷款期限和展期的，责令限期纠正并对责任人处以20—1，000元的罚款。
二、不按规定审批或超越审批权限发放贷款，或擅自改变贷款投向的，对责任人处以100—1，000元的罚款，情节严重的建议给予行政处分。
三、对虚放虚收贷款，弄虚作假掩盖贷款风险的，给予通报批评，并对责任人处以100—1，000元的罚款。
四、自批自借贷款或发放冒名顶替贷款；为谋取个人私利发放贷款，责令责任人立即收回贷款，没收全部非法所得，并处以500—2，000元罚款。造成损失的，由责任人赔偿全部损失，情节严重的移交有关部门处理。
第八条 对计划、资金、利率管理违规的处罚
一、资金运用超过“信用社资产负债比例管理指标”规定，或实行贷款规模管理突破限额控制的，要限期纠正。在限期内仍未纠正的，要通报批评，对责任人处以100—1，000元的罚款。
二、违规拆出、拆入资金的，要限期纠正，对责任人处以200—1，000元的罚款。数额较大的，要给予通报批评。
三、挪用信贷资金炒买炒卖房地产、有价证券或注入自办实体的，限期纠正，通报批评，并没收全部非法所得，对责任人处以500—1，000元的罚款。
四、违反利率政策，擅自确定存贷款利率，故意不按规定利率计收计付利息和加罚息的，要限期退补纠正，并通报批评，对责任人处以100—1，000元的罚款，情节严重的建议给予行政处分。
第九条 对财务、会计违规的处罚
一、对不坚持钱帐分管、印证分管，不坚持“四双”制度，不按规定记帐、结帐、对帐、交接，不坚持执行重要空白凭证管理制度的，要对责任人每人每次处以100元以内的罚款；属单位领导安排工作造成的，同额处罚单位领导；由以上原因引发经济案件的，建议给予行政处分。
二、违反联行印、押、证、机分管的，对责任人每次处以100元以上的罚款，情节严重的，加重处罚。
三、存贷款不及时入帐或截留、挪用的，责令立即纠正，并对责任人处以100—1，000元的罚款，情节严重的，建议给予行政处分。
四、挪用库款、营业款、有价证券、金银、外币或用非法手段骗取存款、利息、汇款、联行资金、信贷资金未构成刑事犯罪的，除追回赃款外，对责任人处以100元以上罚款，并建议给予行政处分。
五、截留或转移收入，私设帐外帐（小金库），私分财务收入的，责令立即纠正，并对责任人处以20—1，000元的罚款。后果严重的，建议给予行政处分。
六、擅自扩大开支范围、提高开支标准、滥发奖金实物补贴的，责令限期纠正，对责任人处以100—1，000元的罚款，后果严重的，建议给予行政处分。
七、不按规定购置固定资产或对固定资产管理不严，造成损失的，对责任人处以100—1，000元的罚款，情节严重的要通报批评。
八、违规列支其他应收、应付款的，责令限期纠正，情节严重的，对责任人处以100元以上的罚款。
九、违反电脑处理业务管理和操作规定，擅自修改应用程序，发生数字丢失、泄密的，对责任人处以100—1，000元的罚款；利用电脑进行非法活动的，对责任人处以1，000元以上罚款，构成刑事犯罪的，追究其刑事责任。
第十条 对安全保卫工作违规的处罚
一、安全设施不符合安全保卫制度规定标准的、必要的安全防范器械配备不齐全的或不妥善保管的，责令限期维修、购置和纠正外，对责任人及信用社的主要负责人分别处以50—1，000元的罚款。
二、未按规定成立安全防范组织，建立、健全联合防范制度的，除限期纠正外，对信用社的主要负责人处以100元以上的罚款。
三、违反守库、押运、封闭式营业制度或把非信用社人员引入营业室或库房等重地的，对责任人和信用社主要负责人分别处以100—1，000元的罚款，并通报批评。
以上各条中，造成经济损失的，由责任人负全部或部分赔偿责任。
第三章 处罚的管理
第十一条 凡本规定未列出的其他违规行为的处罚，比照同类条款或相近条款进行处罚。
第十二条 责任人包括违规行为的决定人员和直接经办人员。
一、谁直接违规，谁就是责任人。
二、领导或上级部门负责人指令经办人员违规办理业务，领导或上级部门负责人为责任人；经办人员在办理过程中未提出异议或不抵制的，经办人员同为责任人。
三、由于经办人员、信用社或部门提供情况不实，导致决策失误的，经办人员、提供情况的信用社或部门的主要负责人为责任人；应由决策人进行事前调查而未履行职责，偏听下级提供情况导致决策失误的，决策人为责任人。
四、经过集体研究的违规行为，参加研究的主要负责人为责任人。
五、凡发生违规行为责任不清时，经办人员与其直接上级的主要负责人为责任人。
第十三条 有下列情况之一者，应从重处罚：
一、严重违规造成重大经济损失或严重后果的；
二、拒不执行稽核处罚规定的；
三、直接或变相破坏、抗拒、阻挠稽核检查的；
四、明知故犯或屡查屡犯的；
五、嫁祸于人、打击报复的。
第十四条 有下列情况之一者，应从轻处罚：
一、违规问题轻微的；
二、积极配合稽核检查的；
三、自己主动检查并及时纠正的。
第十五条 处罚由稽核人员做出规定，总稽核签发后执行。任何单位或个人不得干预和拒绝执行稽核处罚决定。被稽核单位或个人对处罚结果不服的，可在接到决定后15日之内向上一级的稽核部门申请复议，复议期间仍按原稽核处罚决定执行。
第十六条 各级信用合作管理部门和县（市）联社要按照总行统一设计的“农村信用合作社稽核处罚决定通知书”（见附件）格式印制下发使用。收缴款应设专户管理，不得任意挪用。省分行对款项的用途应做出明确决定，并报总行备案。
第十七条 被处罚者要主动交纳罚款；逾期不交的，稽核派出单位要采取强制扣款措施。罚款数额较大，一次交纳有困难的，经做出决定的部门同意，可分期交纳。
第四章 附 则
第十八条 对县（市）联社违规行为的处罚参照本规定执行。
第十九条 本规定解释权在农业银行总行信用合作管理部。各省、自治区、直辖市分行，各计划单列市分行可根据本规定制定实施细则，并报总行备案。
第二十条 本规定自下发之日起执行。附件略。
