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教育部


教育部关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作的若干意见
教外留〔2007〕8号

各省、自治区、直辖市教育厅（教委），有关部门（单位）教育司（局），有关高等学校，有关科研机构，有关留学人员创业园，驻外使（领）馆教育处（组）：
　　为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》，加快推进科教兴国战略和人才强国战略，加大海外优秀留学人才引进力度，促进我国技术创新和学科发展，建设适应社会全面协调可持续发展需要的高素质人才队伍，现就进一步加强高等学校、科研机构和留学人员创业园等国内用人单位(下称“国内用人单位”)引进海外优秀留学人才工作提出以下若干意见。
　　一、“海外优秀留学人才”的界定
　　“海外优秀留学人才”包括以下三个层次：
　　第一层次：着眼于吸引一批具有国际领先水平的学科带头人，形成一批优秀创新团队。
　　第二层次：着眼于吸引一大批学术基础扎实、具有突出的创新能力和发展潜力的优秀学术带头人，促进技术创新和学科发展。
　　第三层次：着眼于吸引大量青年骨干教师和科研骨干人员，带动教师队伍和科研队伍整体素质的提升。
　　二、编制海外优秀留学人才需求目录，建立和完善海外优秀留学人才信息库
　　我部根据教育发展、科技发展、产业发展、区域发展等对人才的实际需要，建立对海外留学人才需求预测和需求信息发布制度，全面掌握国内各类用人单位的人才需求信息，构建和完善国内用人单位对海外优秀留学人才的需求信息库，汇制国家和地方吸引留学人才的政策和措施信息库，为海外优秀留学人才回国工作提供方便、快捷、准确、及时的国内人才需求信息查询和咨询服务。
　　进一步加强和完善我驻外使（领）馆教育处（组）留学人员管理信息系统的建设，在此基础上建立有回国意向海外优秀留学人才信息库，加强我驻外使（领）馆教育处（组）对海外留学人员的管理和服务工作，了解、联系、推荐国内急需的学科带头人、学术带头人和学术骨干。
　　国内用人单位根据本单位学科发展的特点和规划，建立有针对性的人才引进计划，制定人才引进的措施和管理办法。
　　三、搭建海外优秀留学人才双向选择平台，为海外优秀留学人才回国工作和创业服务
　　我部通过多种渠道和形式发布国内引进海外留学人才需求信息和有回国意向海外优秀留学人员信息，搭建网上在线交流、洽谈等双向互动平台，推动国内用人单位与有回国意向海外优秀留学人员的对接：
　　1、以我驻外使（领）馆教育处（组）、中国留学网、国家留学网、神州学人等机构为基础搭建专门的网络信息交流平台和远程视频面试洽谈系统，定期发布需求信息，为海外优秀留学人才和用人单位提供双向互动交流和招聘洽谈等服务。
　　2、加强对留学人员各类学术团体和留学人员联谊会的联系和指导，充分发挥留学人员团体的桥梁作用，通过留学人员团体发布海外优秀人才需求信息，为留学人员回国工作提供咨询和服务。
　　3、我部每年5月、12月分别组织海外留学人员及国内用人单位参加北京科技博览会海外高层次人才招聘会和中国留学人员广州科技交流会海外高层次人才招聘会，进行面对面的对接和双向选择。
　　4、有计划、有步骤地组织引进海外优秀留学人才洽谈工作团组，组织国内用人单位的人事负责人到留学人员集中的国家和地区进行人才洽谈工作，通过教育处(组)组织在外优秀留学人员与国内用人单位进行交流洽谈，鼓励和引导海外优秀留学人员回国到高等学校、科研机构等部门工作。
　　国内用人单位可在我部的指导下自主组团赴海外有针对性地进行海外优秀留学人才跟踪、洽谈，落实引进海外优秀留学人才工作。
　　四、充分利用国家科技、教育、人才资助项目，引导海外优秀人才回国创业
　　1、实施“211工程”、“985工程”的高等学校和实施“百人计划”的科研机构应将吸引优秀留学人才回国工作作为工程建设的重要内容，规划专门经费支持和资助海外优秀留学人才回国工作或以多种形式为国服务。
　　2、进一步加大“长江学者奖励计划”、“新世纪优秀人才支持计划”等项目对于优秀留学人才回国工作的支持和奖励力度。
　　3、大力实施“高等学校学科创新引智计划”（“111计划”），采取团队引进、核心人才带动等多种方式引进海外优秀人才，促进学科发展与人才培养，推动高水平研究型大学建设。
　　4、加大教育部“春晖计划”支持海外优秀留学人才短期回国服务的力度。鼓励海外优秀留学人才利用“春晖计划”资助短期回国服务，通过合作促成软着陆，最终实现部分优秀留学人才长期回国工作。
　　利用教育部“春晖计划”学术休假回国工作项目，鼓励关键领域和若干学科前沿的海外优秀留学人才利用学术休假时间回国在高校从事研究和讲学工作，为国内新兴学科、前沿学科的建设及创建世界一流大学服务。
　　5、进一步加大“留学回国人员科研启动基金”的资助力度，扩大受资助人数，缩短“留学回国人员科研启动基金”的评审周期，为优秀留学人才回国后尽快启动科研工作创造条件，促进优秀留学人才在国内扎根和发展。
　　高等学校和科研机构等单位应设立相应的留学回国人员科研启动资助基金。
　　五、建立海外留学人才回国工作快速通道，切实解决海外优秀留学人才回国创业的后顾之忧
　　进一步完善驻外使（领）馆教育处（组）、教育部留学服务中心在留学回国人员证明、档案管理、留学学历学位认证、派遣落户等方面的服务职能，强化服务意识，提高服务效率。
　　我驻外教育处（组）要积极为国内用人单位提供信息支持和服务。当国内用人单位在对拟引进的人才需要协助联系和确认有关情况时，驻外教育处（组）应及时提供有关信息咨询。
　　我部协调有关部门为海外留学人员回国工作或为国服务提供出入境和在华长期居留便利，简化审批手续，提高服务质量。
　　积极推动海外留学人才回国后享有国民待遇具体措施的建立和实施，妥善解决他们回国后在住房、薪酬、户籍、医疗、社会保险、科研启动、投资创业、知识产权保护、子女入学、家属就业等关系优秀留学回国人才工作条件和切身利益方面的问题，创造有利于优秀留学人才回国工作或为国服务的工作环境和政策环境。
　　六、加强留学人员创业园、大学科技园、创业基地和服务机构建设，大力实施“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛
　　建立留学人员创业园区、大学科技园创业服务公共信息网络平台，完善园区和基地的孵化器功能、项目管理功能，拓宽投融资渠道，为留学人员回国创业创造良好的孵化环境，吸引和凝聚一批掌握现代科技成果，拥有自主知识产权，同时具有现代化企业管理知识和市场运作能力的优秀留学人才与国内用人单位加强合作，走产学研相结合的道路，促进国外先进技术、管理经验与国内资源的有效结合，为国内用人单位的教学、科研和高新技术产业发展做出贡献。
　　我部和科技部定期举办“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛活动，建立由海外优秀留学人才、留学人员创业园、大学科技园区、风险投资机构共同参与的创业平台。通过“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛，充分调动海外优秀留学人员回国创业热情，鼓励海外留学人员积极申报创新创业项目，创造条件支持参赛者与大学科技园、留学人员创业园和企业进行项目对接，根据项目技术水平、投资前景、效益预测和产业化情况，组织留学人员创业园、大学科技园、风险投资机构和国内企业家对项目进行评审、洽谈和择优颁奖，推动留学人员回国创办高新技术企业。
　　 二○○七年三月二日






基层法院法官职业化困难与出路

吴学权　陈冲


法院改革由审判方式改革（如加大当事人举证责任、改变庭审方式等）开始推进至审判组织改革（如还权于合议庭、独任庭，审判长选任制等），由于改革仅在低层面上推进，而未注意到系统改革的跟进和人的因素，改革所带来的效用正在逐步减弱。最高法院提出的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》应时出台，这涉及法院审判主体改革问题，属于诸项改革的关键之处，属“点睛之笔”。因为“在各项因素中，人的因素是第一位的”。
作为基层法院，也面临法院职业化问题，法官职业化将有可能解决目前法院所面临的诸多问题，不实行法官职业化，基层法院的改革将受到瓶颈制约。同时作为全国法院中数量最多、法官人数最多的法院，基层法院法官职业化建设不推进，也会影响全国法院整体法官职业化建设步伐。笔者作为基层法院的一员法官，对此也倍加关注。基层法院法官职业化建设的积极意义和实现途径论著颇多，我不再多作论述。现就基层法院法官职业化建设所面临诸多现实困难以及解决困难的途径，谈一点粗浅看法。
一、基层法院法官职业化建设所面临的困难
1、法官员额少与案件数量多矛盾。根据最高院的意见，法官员额将根据审判任务量、辖区人口和面积、经济发展水平等各种因素在现有编制内合理确定。法官职业化实质和目标是法官的精英化，法官员额的确定，意味着法官数量的减少。这意味着目前在法院档案、政工、后勤等部门的“不办案法官”将不再有法官名义（这无疑是正确的），同时也意味着目前在一线审判部门审理案件的审判员、助理审判员中，为数不少的人员将不再有审理案件的权限。这将进一步加剧人少案多的矛盾。以我院2002年民商事案件审理为例，2002年案件数是4733件，审判员（包括助理审判员）共33人，人均办案144件。如以现有审判人员1/2至1/3确定法官员额，人均办案将为288至432件，这和西方发达国家相比，数量也是比较高的，法官办案压力可想而知。
即使如此，集审判职务与行政职务于一身的院长、副院长、庭长、副庭长（以业务素质论，他们也是法官中的精英），将占据大部分法官员额（在基层法院的话，如给予20—30个法官员额，可能已全部占据）。但目前此类人员办案数量极少，他们担当的职务所面临的行政管理、工件协调等行政事务相当繁重，此将使法官员额少与案件数量多的矛盾更加突出。目前取消院、庭长设置不现实，减轻他们的行政事务也不现实，不让他们占据法官员额更不现实，这是确定法官员额所面临的客观现实困难。
2、法官遴选困难。法官职业化的重要步骤是抬高“职业准入”门槛，可能作为高级法院、中级法院相对容易达到，而基层法院则比较困难。法官遴选无非两条路径，一是从内部，一是从外部。从内部而言，近年来基层法院由于编制原因进人极少（如我院自1995年以来，只进了3个法律专业本科生），内部人员多数年龄偏大，几年后法官员额出现空缺，可遴选对象有限。从外部而言，基层法院法官待遇低，法官地位不尊荣（在外人眼中法官即是公务员），对通过国家司法考试的法律人员吸引力不强。即使能遴选到，人员素质也会相对偏低，不能“来之即战”，法院还要投入大量精力、财力培训，此将失去法官遴选的价值。
3、法官职业化与目前基层法院司法任务有矛盾。基层法院目前解决的纠纷数量多，但案件相对简单，多集中在几大类型，以民事案件为例（民事案件无疑为基层法院案件大头），多集中在婚姻类、侵权类、债务类案件。基层法院法官主要面临的问题是事实认定问题，而非法律问题。而事实问题认定主要有赖于法官的社会经验、人生阅历和司法技巧、技能的掌握，而非法学理论水平的高低。根据学者朱苏力的实证分析，基层法院大部分案件并不需要所谓职业化法官审理 ，提供给专业型、复合型、精英型法官施展才能空间不大。
4、法官职业化与社会对基层法官的要求有矛盾。法官职业化从西方国家的经验看，都在一定程度上存在着脱离社会和民众现象，而这与当今社会和群众对基层法官的要求相反，无论是政府还是普通群众，都要求法官多充当“法律咨询人”的角色，要亲近社会、贴近民众。
二、解决基层法院法官职业化困难的出路
法官职业化建设是一项系统工程，其面临的问题很多，涉及司法体制、干部人事制度、司法经费保障等多个层次，很多问题不是凭法院一家所能解决的。但这并不意味着法院在此过程中无所作为，相反，法院在此过程中应积极创造条件，形成科学系统的改革思路，从自身角度积极推进，以内部改革来促进外部改革。
同理，基层法院法官职业化存在着诸多困难，有的困难不是一时两时就能解决的。但如果理论支撑得好，很多困难也可以凭借法官职业化建设，加以配套改革而取得实质性进展。笔者的设想是：
1、与法官员额制同步推进，对案件进行不同类型和层次的划分，实行案件分流、程序分类。目前社会原有纠纷解决机制或受到轻视，或无法适应新的社会状况，呈萎缩态势。大量的纠纷进入法院，法院总体案件近期内不会有明显下降。法院目前能做的就是将案件进行繁简分流，结合审前程序改革，将大量案件解决在审前程序。通过审前程序，由审前程序法官（应是法官助理，而不是由职业法官担任）将大量事实清楚、当事人无争议案件或当事人不到庭的案件（需修改民诉法，设立简易判决制度）或调解或简易判决进行解决，估计这样可消减现行案件的60％—70％。将案情复杂、法律关系相对复杂的案件由审前程序法官组织当事人交换证据，确立争点后交法官审理，这样庭审程序较现在也将大为简便、快捷。估计这样的话，庭审法官数量要求将大为减少，案件裁判权将集中在少而精的具有法官员额的法官手里。
2、区分不同层次的法官职业化标准。基层法院法官侧重于解决纠纷功能，注重个案的细节和事实问题，其要求有丰富的社会经验、人生阅历，对查明事实方面的能力和经验要求较高，而对于法学理论和学术才能相对要求较低。而上诉法院法官侧重于规则制定，对法学理论积累和学术才能的注重明显超出其在查明事实方面的能力和经验。不能简单地以美国联邦最高法院大法官的格式来套中国基层法院法官，毕竟基层法院法官主要工作是在了解基本法律原则的情况下解决纠纷，解决纠纷是第一位的任务。故在法官职业化过程中应根据各级法院的工作状况和关注重点，确定不同的职业化标准。对基层法院而言，法官职业化应侧重于法官解决事实争议的能力和经验，适当关注法学理论水平。
与此相对应，考虑到基层法院处理同样数量案件的工作量要比上级法院的工作量大，在确定法官员额时应给予基层法院以一定的倾斜。考虑到基层法院处理一审案件，花费在事实认定上的时间较多，要适当增加基层法院法官员额，以适应基层法院的司法任务需要。
3、在法院内部，待遇向职业化法官倾斜。基层法院总体待遇不高，在可预见的近期内，法院工作人员待遇不会有明显提高。我们目前可做的是在争取组织、人事、财政等部门的支持后，在法院范围内利用法院可动用的权限向职业法官倾斜待遇，以隆职业法官地位，以此来增加职业法官的职业吸引力。
4、确保职业法官工作重心在主持庭审、决定案件裁判。对于大量的案件程序性事务则由法官助理和书记员完成。社会对于法院提出的“咨询角色”要求可由法官助理和专职人员去完成。当然，法官职业化也不意味着职业法官脱离社会、脱离民众，法官也要注意多接触了解社会，庭审要保持亲和力。
基层法院办理了占全国80%以上的案件，基层法院是法院工作的重点，也理所当然地是推进法官职业化建设的重点。以符合基层法院实际的改革举措逐步推进法官职业化建设，这应当成为衡量中国法官职业化建设成功与否的重要标准。