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　　2010年11月，王某是根据广西梧州市政府有关安排下岗职工再就业的政策和文件精神，经市劳动和社会保障局及财政局同意，由某学校招聘进来的公益性岗位劳动者，其工资和待遇除了财政补贴部分岗位工资和社保费之外，其余部分仍由用人单位负担。在2011年5月以前，财政补贴的只有“三金”（即养老保险、医疗保险、失业保险），至2011年11月后增加为“四金”（除上述三项外增加工伤保险），2012年2月之后为“五金”。根据相关文件规定，缴纳上述“三金”或“五金”的程序为，先由用人单位缴交（垫付），按季度结算，再在下一季度的第一个月内向当地劳动保障部门申请，劳动保障部门在每季度第二个月的前10个工作日内审核完毕并转同级财政部门核定，财政部门在10个工作日内核定完毕并通知劳动保障部门，同时将补贴资金拨至劳动保障部门就业再就业资金支出专户，由劳动保障部门将资金划入用人单位在银行开立的基本账户。2011年3月29日市就业服务中心通过银行转账汇入王某所在单位某学校，但在2011年12月之前该学校均没有为王某缴纳工伤保险费。2011年8月29日 ，王某在下班途中发生交通事故，致使王某不幸去世，经上级劳动和社会保障局认定属于工伤范围。那么王某因此造成的经济损失因由谁承担呢？

　　一、公益性岗位的概念

　　公益性岗位是再就业工作中出现的新名词概念，对于这一概念还没有一个明确的界定，劳动保障部《关于开展下岗失业人员再就业统计的通知》（劳社厅发[2003]4号）对公益性岗位的解释为：“主要由政府出资扶持或社会筹集资金开发的，符合公共利益的管理和服务类岗位”。依据百度百科的解释，公益性岗位是指城市公共管理和涉及居民利益的非营利性的服务岗位，包括各级政府投资开发的城市公共管理中的公共设施维护、社区保安、保洁、保绿、停车看管等。各级机关事业单位的后勤服务岗位，以及适宜就业困难人员再就业的其他公益性岗位。概括起来有三类，一是基层管理岗位，包括社区劳动保障协管员、交通执勤、市场管理、环境管理、物业管理、公用设施维护和管理等。二是基层服务岗位，包括基层农业服务、基层医疗卫生服务、基层文化科技服务、基层法律服务、基层民政服务、托老托幼、助残服务、社区卫生保洁、绿化服务等。三是机关单位的后勤岗位，包括机关事业单位的门卫、收发、后勤服务等临时用工岗位。

　　简而言之，公益性岗位就是由政府政策、出资扶持或社会、团体筹集资金，为安置就业困难人员和实现社会公共利益而设置的非营利性公共管理和社会公益性服务岗位。

　　二、公益性岗位的性质和特点

　　公益性岗位一般由政府出资开发，以满足社区及居民公共利益为目的的管理和服务岗位。公益性岗位优先安排困难人员或特殊群体，并从就业专项资金中给予社会保险补贴和岗位补贴。

　　因此公益性岗位应具有以下特点：（1）政府购买岗位或支持、引导多渠道出资，符合公共利益，适合安置就业困难或者大龄下岗失业人员再就业的劳动岗位。（2）就业人员具有特殊性，一般是《就业促进法》中的就业援助对象，包括：持《再就业优惠证》的下岗工人；四零伍零再就业人员；零就业家庭；伤残但未完全丧失劳动能力的人；退伍军人等。（3）用人单位并非政府和劳动管理部门。公益性岗位虽然是政府出资或者政策扶持的岗位，并且是通过劳动和社会保障局同意而设置的岗位，其岗位劳动者的工资也由财政部门负责，这使很多人认为这些岗位的劳动者是与政府或者劳动和社会保障局签订劳动合同，然后由劳动部门派遣到各单位工作。其实不然，这些劳动者在签订合同时，依然是和用人单位签订劳动合同，与用人单位形成劳动关系，政府只是提供相应的岗位，劳动和社会保障局只是指导的平台，真正存在劳动关系的是用人单位和岗位上的劳动者。

　　三、公益性岗位劳动者的工伤责任问题

　　从公益性岗位的特殊性可以看出，公益性岗位的劳动者虽是一个特殊的群体，但本质还是很容易认清，公益性岗位的劳动者是依据《劳动法》和《劳动合同法》和用人单位签订劳动合同，因此是与用人单位形成劳动合同关系，这个是显而易见的，但是由于在岗位的设置和工资、福利来源的特殊性，致使其表面上又多了一层神秘的色彩。公益性岗位的劳动者招聘是由用人单位申请，然后报劳动和社会保障局，再由政府出资或者政策扶持设置岗位，由财政局给予岗位工资补贴和缴纳部分保险，用人单位则在签订劳动合同之后，负责这些员工的管理和工作安排，劳动者还需缴纳个人部分的保险。所以一个公益性岗位的用工往往会涉及到政府、劳动和社会保障局、用人单位等部门，使其关系变得比一般劳动关系复杂。

　　公益性岗位的劳动者一般是先签订三年的劳动合同，在这三年的工作中，政府是给予最大的扶持，政府会给予所有的岗位补贴，三年之后，用人单位和劳动者需要续签劳动合同的，则由用人单位发工资，政府仅在要缴纳的保费上给予补贴。而在现实情况中，“五金”（ 基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤和生育保险）的缴纳也分为两部分，一部分是单位缴纳的，一般是70%，另一部分是需要个人缴纳的，一般是30%。有的政府为了方便岗位补贴的落实和方便“五金”的缴纳，政府在补贴上就是一个公益性岗位补助一定的金额，这些补贴中就包含了公益性岗位的工资、用人单位需要缴纳的部分保险还有个人需要缴纳的部分保险。在实际的操作中，单位为了防止有的人在单位缴纳了单位需要缴纳的保险后，个人部分个人不主动去缴纳，致使这些保险没有得到落实的情况发生，就直接在政府补贴的岗位补助上扣留下来，一并交足“五金”，然后将扣完的钱作为工资发放给这些岗位上的员工。

　　从上边的分析可以看出，如果正常情况下，公益性岗位的劳动者发生了工伤事故，一般是由工伤保险基金和用人单位共同负担，但在本文的案例中，用人单位将政府给予的补贴扣留下来，又没有及时的给劳动者缴纳“五金”，致使劳动者不能享受相应的保险，因此，用人单位应当承担全部赔偿责任。而在该案例中，用人单位没有缴纳“五金”，政府、劳动和社会保障局是否也应该承担相应责任呢？有的人认为政府在岗位的设置上提供资金和政策扶持，并且劳动者的报酬也是政府支付，因此，劳动者和政府间也是劳动合同关系，笔者认为政府仅是在政策上为了解决就业难的情况下，依据用人单位的申请，从财政中划拨资金来设置公益性岗位，以解决就业难和下岗员工的再就业问题，是政府行使对社会的管理权，并没有实际参与到劳动者的管理和工作安排中来，也没有享受到劳动者所创造出来的利益，因此，政府和公益性岗位上的劳动者并不存在劳动合同关系，对劳动者因工造成的损失也不应该承担任何责任。那么劳动和社会保障局在工伤中是否要承担责任呢？有的人认为，公益性岗位是通过劳动和社会保障局招聘进来的，而且有的在签订合同时，也在劳动和社会保障局签订，因此，劳动和社会保障局作为第三方，有不可推卸的赔偿责任。笔者认为不然，如果需要一个部门承担相应的民事责任，就必须其有违法或者不作为的行为，如果说是劳动和社会保障局招聘并在那里签订劳动合同就需要承担责任的话，那是怎么也说不过去的事情，那么该局是不是就一定不需要承担民事责任呢？这个也不是绝对的，因为《就业促进法》有相关的规定，其职能作用除了为就业提供服务之外，还要对就业实施指导、管理和监督，对公益岗位人员的“五金”待遇的落实情况有监督的义务，如果没有尽到监督义务的，也是需要承担相应的民事责任。

　　公益性岗位是当前为了解决就业和再就业问题中，政府出资或者政策扶持而设置的非盈利和服务性岗位，劳动者是与用人单位签订劳动合同，形成劳动关系，劳动和社会保障局在里面是起到实施指导、管理和监督的作用。因为我国目前的法律没有对这一特殊群体进行立法保护，致使其在操作过程中出现不少的争论，我相信随着我国的法治越来越完善，对于这部分劳动者的立法保护也会越来越健全。
广大个体工商户/摊位所有权人的权利如何保障？
　-------------记奉化市“奉帮服装城”拆迁案

奉化，位于浙江省东部沿海，宁波市区南面，介于北纬29°25′～29°47′、东经121°03′～121°46′之间。东濒象山港、隔港与象山县相望，南连宁海县，西接新昌县、嵊州市和余姚市，北交鄞县。省道甬临线、江拔线、浒溪线，沿海国防公路穿越其间；宁台温高速公路正在规划建设之中；剡江、县江、东江等河流贯东西南北，内河航线109公里，外海航线连我国沿海各港口；市区距宁波30公里，距宁波栎社国际机场15公里，水陆空交通便捷。西部处于天台山脉与四明山脉交接地带，多高山峻岭，黄泥浆岗海拔976米，为境内最高峰；东北部地势平坦，河网纵横，属宁奉平原的一部分；西南多山区和河谷，沿海尚有小块狭长低平地带。奉化溪口、滕头村等该地为名胜地。
奉化市奉帮服装城的原五十余户个体工商户，自2002年2月起就一直为所购固定摊位的拆迁补偿一事而困惑、奔波、维权……。

第一部分、案件事实经过
一、服装城的建造及出售
奉化市“奉帮服装城”是由奉化市人民政府主办、市工商局承办的一个项目，于91年8月12日正式动工兴建。92年3月经奉化市人民政府第三次常务会议讨论，会议同意奉化市工商局提出的《奉帮服装城出售方案》（内容为：为筹集建设资金，将服装城一、二层摊位进行预售，出资购买者对所购摊位拥有所有权，一层出售给个体户，二层出售给市各企业单位等）。随后，奉帮服装城筹建办于92年4月1日发布了“关于欢迎认购奉帮服装城摊位的公告”，并于92年4月11日在宁波日报头版头条上刊登销售广告。1992年9月广大个体工商户与奉化市工商局签订了《奉帮服装城摊位买卖协议书》并办理了公证，92年10月市工商局向购摊位的个体户颁发了《奉帮服装城摊位所有权证》。自此，个体户们就一直在服装城一层摊位经营个体服装、鞋帽等批零生意或将摊位出租他人经营。
二、服装城拆迁过程
2002年2月6日奉化市房地产管理中心向市土地流转中心颁发“房屋拆迁许可证”，对服装城进行拆迁改造，许可证载明：拆迁期限至2002年3月20日；
2002年2月26日奉化市房地产管理中心发布“关于服装城房屋拆迁公告”；
2002年4月2日拆迁人委托的拆迁单位奉化市房屋拆迁办公室对服装城进行“强行”拆迁；（注：未与个体工商户达成拆迁协议，又未经行政裁决或法院判决）
2002年4月11日奉化市土地流转中心、奉化市市场发展中心、奉化市房屋拆迁办公室三方签订了“非住宅拆迁补偿协议书”。上述三方在协议中的身份分别为：拆迁人、被拆迁人、拆迁单位。

第二部分：服装城拆迁争议及行政裁决、诉讼过程
一、奉化市规划与建设局行政裁决
2002年3月4日拆迁单位奉化市房屋拆迁办公室受奉化市市场中心委托，发出《告摊主用户书》，主要为：拆迁单位接受所有权人奉化市市场发展服务中心全权委托，代为处理服装城内固定摊位有关补偿安置事宜，单方决定了拆迁安置方式（货币安置）、货币补偿安置金额等内容。个体户们认为：一服装城摊位所有权人是出资购摊位的个体户而非市场发展中心、二拆迁安置补偿方案不符合申请人购房事实（即拥有摊位所有权、摊位建筑面积约11平方等）及违反法律法规规定。双方发生争议，未能签署协议。
2002年4月12日奉化市市场发展中心以“申请人”身份、以奉化市土地流转中心、个体户为被申请人向奉化市规划与建设局申请行政裁决，要求依法对拆迁补偿事项进行裁决；申诉人接到通知后及时向建设局提交了答辩状及相关证据（包括：服装城摊位出售方案、出售服装城摊位的公告、广告、买卖协议书、公证书、摊位所有权证、购摊位收款收据）；
2002年5月15日奉化市规划与建设局作出行政裁决：申请人奉化市市场发展中心按奉化市国资局批复给予被申请人（即个体户）实行货币补偿，金额为每平方10500元，摊位面积4平方，合计 ×× 元。

二、一审行政诉讼
2002年6月28日共58位个体工商户以奉化市规划与建设局作出的行政裁决具体行政行为主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误为由，依法向奉化市人民法院提起行政诉讼（被告：奉化市规划与建设局、第三人：奉化市土地流转中心、奉化市市场发展中心）。个体户在一审诉状中提出：1、奉化市规划与建设局认定个体户对所购奉帮服装城固定摊位享有的权利是永久性使有权，没有事实与法律依据，并且基于这一认定，裁决的内容也与法不符，包括主体、补偿形式、金额(应以经房产评估的价格为准，是本案中无评估报告)、面积（因摊位无房产证，应以91年的出售方案及市场价格为准，摊位建筑面积约为11平方，使用面积为4平方）等；2、对个体户的拆迁补偿方式、补偿金额的确定违反国务院和浙江省城市房屋拆迁条例的有关规定；3、拆迁人拆迁行为违法，属超期无证违法拆迁，奉化市市场发展中心申请行政裁决的程序违法，建设局作出行政裁决违反法定程序。
奉化市人民法院经二次开庭审理，于2002年12月24日作出判决。判决认为：“虽然原告（即个体户）购入奉帮服装城摊位，并持有奉化市服装市场筹建办公室所发的《摊位所有权证》，但依照法律法规的规定，不能证明原告是该房屋的所有人或共有人，该房屋的所有权人应是第三人奉化市市场发展中心，对原告可视为被拆房屋的当事人。被告收到第三人奉化市市场发展中心提出的行政裁决申请，结合其自愿补偿和服装城摊位评估计算及摊位补偿价格的说明等情况，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定，被告所作的裁决不违反法律法规规定。综上被告所作的行政裁决认定的事实基本清楚，适用的法律法规正确，程序基本合法，应予支持，原告诉请的理由和依据不足，本院难以支持。依照《行政诉讼法》第五十四条第一款第一项的规定，判决维持被告奉化市规划与建设局所作的行政裁决书。”

三、二审行政诉讼
个体户（即二审上诉人）不服一审判决，向宁波中院提起上诉，主要理由为：
（一）、一审判决对上诉人在拆迁过程中的身份未依法作出认定，从而导致模糊判决，并否定了上诉人应享有的权利。
1、依《浙江省城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁当事人包括拆迁人、被拆迁人、承租人、公房代管人、公房使用人，永久性使用权人不在此五类拆迁当事人之列。
2、被上诉人在庭审中辩称：“与拆迁有关的人即为拆迁当事人”。那么，与上诉人一样购买了摊位的个体户，有的租了其他人的摊位经营，有的把摊位租给他人经营，这些摊位的承租人及出租人均与本次拆迁有关，也应是拆迁当事人了，但裁决显然遗漏了这些与拆迁行为紧密相联的当事人。
（二） 、未正确适用法律、法规。
被上诉人奉化市规划与建设局作出的行政裁决适用了国务院《城市房屋拆迁管理条例》第16条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第17条的规定，这二条均是关于被上诉人有作出行政裁决的行政职权的规定，而不是有关拆迁、补偿方面实体规定的条款。一审判决认为被上诉人作出的具体行政行为适用法律法规正确，是故意遗漏拆迁条例的相关实体规定，对被上诉人的违法之处不作评判。
1、 拆迁补偿方式的确定违反拆迁条例的规定。
上诉人对摊位享有比承租人更多的权利，因而在拆迁中至少享有拆迁条例所规定的承租人的权利，但被上诉人依据奉化市市场发展中心的单方申请，作出进行货币补偿的裁决。依国务院《城市房屋拆迁管理条例》第27条的规定：“被拆迁人与房屋承租人达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换”，行政裁决认为上诉拥有摊位永久性使用权，却连承租人都享有的权利也不予保障，剥夺了上诉人在权利。补偿方式的确定违法。
2、 补偿金额的确定。
被上诉人依据奉化市市场发展中心的单方申请、奉化市国资局的一批复，裁决确定了对上诉人补偿的金额，违反了《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第31条的规定。
对于面积的认定同样无事实依据，与法相悖。一审判决认为“摊位所有权证”不是合法产权证明，却以“摊位所权证”记载的面积确定摊位面积，前后相矛盾。混淆使用面积与建筑面积概念，对摊位出售方案、购买价格等历史事实视而不见。
3、 行政裁决的程序。
行政裁决是实施强制拆迁的法律依据。进行行政裁决的目的是为了完成拆迁，拆迁条例规定拆迁人应在拆迁许可证规定的拆迁期限内完成拆迁，所以行政裁决应当在拆迁期限内进行。而本案中，拆迁许可规定的拆迁期限至2002年3月20日，强行拆迁的时间是4月2日，奉化市市场发展中心申请行政裁决的时间是4月18日。是先违法强行拆后申请行政裁决，行政裁决解决的是拆迁过程中的补偿安置问题，进行裁决的前提是拆迁行为合法，而本案中这一前提不存在（即超期违法无证拆迁），被上诉人理应依法行使职权对违法拆迁行为进行管理，对违法的裁决申请不予受理，但被上诉人却违反程序进行受理并作出了错误的裁决。
4、拆迁补偿安置发生在拆迁人与其他拆迁当事人之间。奉化市市场发展中心不是拆迁人，奉化市市场发展中心与上诉人间也无任何合同法律关系存在，双方间不存在拆迁补偿安置关系。而本案中，对上诉人的补偿形式及金额、裁决申请均是市场发展中心提出的，不是拆迁人土地流转中心提出的，被上诉人依市场发展中心的申请及补偿方案作出裁决，不符合拆迁条例的规定。
（三）、一审判决书未对被上诉人提交并经庭审质证的证据进行完全的罗列和认定，对案件事实的认定存在遗漏，致使判决认定事实不清。从而无法纠正：裁决所列拆迁当事人主体错误、拆迁项目未完成补偿安置即违法转让等违法之处，判决结果错误。
被上诉人在8月26日第一次开庭前、12月11日第二次开庭前分两次向法庭提交了相关证据。
第一次：提交了9份证据，其中证据三是奉化市计委“关于同意宁波市大榭开发区恒业房地产开发有限公司新建奉化商贸大厦建设项目立项的批复”、证据四是奉化市规划局发给宁波大榭开发区恒业房地产开发有限公司的“建设工程规划许可证”（副本）；
第二次：提交了五份证据，证据一是奉化市计委“关于同意市土地流转中心开发服装城地块建设项目的批复”、证据二是建设用地规划许可证。
对被上诉人在一审中提交的上述证据，上诉人认为：
1、第二次提交的关于土地流转中心的批复、建设用地规划许可证属逾期提交，且无法定可延期提交的事由，违反了行政诉讼法关于被告举证期限的强制性规定，应不予认定，一审判决认为逾期提交的证据有效与法无据。
2、一审判决遗漏了对被上诉人不利的证据，单列了对被上诉人有利的证据。
3、奉化市计委、规划部门先后二次分别对奉化市土地流转中心和宁波市大榭开发区恒业房地产开发有限公司立项、发证，被上诉人在庭审中答辩称是项目转让即土地流转中心将未完成拆迁补偿安置的项目转让给恒业房地产开发公司，但被上诉人在行政裁决中、一审法院在判决中均未对此进行陈述，也未适用拆迁条例（即国务院条例第19条、浙江省条例第25条）的相关规定进行审查评判。导致判决认定事实与实际存在出入，未能对裁决所列当事人主体错误（即由项目受让人继承原拆迁人的权利义务）的事实进行认定，从而对裁决违法之处予以纠正。

宁波市中级人民法院于2003年2月13日开庭审理了本案，二审中各方当事人围绕本案被上诉人奉化市规划与建设局所作拆迁裁决程序是否合法、是否具有法定职权、裁决书中所列主体是否正确、认定上诉人摊位面积是否有事实依据、补偿标准的制订是否具有规范性文件依据、裁决适用法律是否正确等争议进行质证、辩论。二审判决认为：“一、上诉人不是服装城拆迁活动中的被拆迁人，但可以认定是拆迁当事人。二、被上诉人受理裁决申请并启动裁决程序符合法律规定。三、被上诉人根据上诉人拥有的摊位所有权，确认被拆迁人自愿补偿上诉人