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浅析改革背景下监狱企业的出路与对策/楼杰科

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 19:16:09  浏览:9158   来源:法律资料网
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浅析改革背景下监狱企业的出路与对策

楼杰科


一般意义上,监狱与企业似乎是联系不到一起的两个陌生概念。《辞海》中语:监狱是国家的刑罚执行机关,监禁罪犯的场所;企业是从事商品和劳务的生产经营,独立核算的经济组织。而目前的所谓监狱企业,就正如上述所言要“面对双重目标的矛盾。一方面,作为监狱改造与惩罚罪犯手段的载体,惩罚与改造罪犯是监狱企业必须遵循和完成的社会目标,而追求经济效益又是企业生存发展的必要条件”。 且不论其双重职能是否能够协调发展,其“监企合一”体制本身就根本性的弊病,尤其在市场经济日益深化的今天。
从经济学角度来看,目前的监狱企业实际上是承担着“公共物品”提供的职能。服刑人员的强制劳动,不仅仅是法律上的对犯罪行为的惩罚,更是对全社会的安定有序提供间接的教育服务。虽然强制劳动应当仅是教育服刑人员的手段之一,但也无法避免将劳动本身作为改造目的实际社会需求。在此情况下,监狱企业还需要按照一般的劳动生产的要求提供基本的劳动条件(劳动岗位、劳动场所、劳动资料等)因此,在探讨监狱企业如何发展的时候,就必须将其纳入公共产品组织的改革大背景之中。
公共产品组织的普遍特点与问题:
第一,多元性价值取向性。公共产品组织一般都存在多种价值取向。即一方面最大程度的利用本身的资源来服务社会公众,直接的或是间接的;另一方面还要保障自身的经济效益用以可持续性的发展。例如,邮政、电信、电力、交通等公共服务既要为社会公众提供最好的服务,同时又要确保自身的经济效益,否则也难以实现其社会效益。因此监狱企业不可避免的即要保证实现改造、惩罚罪犯的社会目标,又要将企业的经济效益放在一个重要的位置。
第二,国家资本的垄断性。由于公共物品的特殊提供,其业务一般为国家垄断。监狱企业便是特殊的国有企业,在监企合一的背后更有着国家垄断的影子。而这种垄断仅表现在资本性质上,而非行业领域。
第三,政策影响性。国家通过政策调控来影响公共产品的供求扩大或缩小。从一般公共产品的政府定价就可以明白,国家政策性因素的主导地位。监狱企业在改革中的产品定位、价格定位、劳动力价格的定位,应当都受到政府的指导和保护。
第四,生产效率的低下性。在我国,公共产品大多是国有国营的,并基本处于相对或绝对的垄断之下。因此,其内在的经济扩张动力与外在压力明显不足。与一般的企业相比较,生产效率与经济效益低下。目前的监狱企业也普遍存在效率低下的问题,其主要原因也在体制与经营机制等方面;虽然因其特殊的“用工”制度,有的监狱企业活得还不错,但这也只是一种掩盖的假象而以。
因此面对公共产品组织问题,世界各国都有过不同的尝试。在监狱与监狱企业的改革管理上,同样也发生着变革。
新加坡议会通过了《新加坡矫正更生公司法》,组建新加坡复员技训集团(简称SCORE公司),作为国家批准的法定机构。其主要职责是:经营全国监狱生产,负责各监狱的生产项目、原材料供应、产品销售和技术管理;负责对罪犯的培训;为刑满释放人员介绍职业;协调私人企业在监狱内设工厂,安排罪犯劳动。国家给予SCORE公司不少优惠政策。
80年代后期,加拿大监狱局成立监狱局劳动服务公司(简称CORCAN)来管理监狱劳动。这样通过更透明的社会成本、更具商业化的财务管理、更易于与私人企业建立关系,对市场需求变化的反映能力更强和以更靠近私人企业的标准来培养罪犯的职业技能。CORCAN已开始对其产品和服务进行改革,以便向更多的部门提供更多的产品和劳务服务。同时,CORCAN还在越来越多的私营企业主的帮助下,以比以前更系统的方式去开拓新市场。CORCAN是监狱局的下属机构,但它基本采取市场模式来运作,它与联邦监狱之间并没有从属关系。作为一个专门公司,CORCAN通常只是为罪犯提供职业培训和工作机会,并负责产品的生产设计和市场销售以及运营盈亏。CORCAN还有一个由商界人士、工人代表和市民组成的咨询委员会。在CORCAN内部,为了方便对不同产品和服务种类的管理,设有农业、建筑业、制造业、纺织品和劳务等5个管理处。
可见,新加坡与加拿大等国监狱生产的改革模式事实是将专门从事生产经营的部分独立成为一个特殊的企业,而直接受监狱行政管理机构的领导,与各监狱之间没有直接的关联。实际上就是我们所谓“监企分开”的模式。但这类企业不仅仅涉及各类产品生产,更将对服刑人员出狱后的就业介绍、技能培训等服务作为重要业务职能。
近日司法部长张福森在调研监狱体制改革试点工作时强调,监狱体制改革的目标,就是要通过改革实现“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”,最终建立起中国特色的监狱管理体制。某些地方的改革已经先行:2003年11月通过政府注入1.4亿元资金,重庆市正式剥离了各级监狱企业,其中中央财政7100万,重庆地方财政7100万。按照改革计划,重庆市监狱管理局将原本负责生产经营的内设机构分离出来,组建成重庆市渝剑控股集团有限公司,由市监狱管理局管理。各监狱将负责监狱生产经营管理工作的机构分离出来,组建为渝剑控股集团的全资子公司,由渝剑控股集团有限公司管理。改革之后,人员彻底分开。负责生产经营管理工作的机构及人员整建制地划转到监狱企业。监狱所需的行政经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、监狱业务费支出等纳入财政预算,由国家全额保障。监狱经费支出以及监狱警察的工资收入与生产收入脱钩。企业利润主要用于自身的企业拓张、再生产等。
从重庆监狱企业的改革来看,其一监企分离已由应然到自然;其二监企分离后的财政支付转移是国家财政制度改革大背景下的必然;其三监狱与监狱企业如何协调管理服刑人员是分离后的主要问题。
结合目前已经进行的改革,笔者就有关监狱企业分离后的某些预测性问题作简要的分析并提出相关的对策,以供参考。
其一,法律规制的缺位。目前的《监狱法》既无对监狱与监狱企业管理相关规定,也没有对监企分离后的事项有相关的规定。因此,在这方面存在着法律空白点。而相关政策支持,也仅是带有原则性的指导,虽说这是改革进程中不可避免的问题,但就监狱企业这一特殊的企业而言,应尽快摸索出相应的运行模式并将其中成功的部分上升到法律阶段。
其二,产权结构与管理模式的探讨。
从重庆当前的改革来看,应当可以预见到其他地方的监狱企业改革,尤其是产权结构方面的改革,将必然采取国有资产经营性与非经营性分离的模式。即原来的具有行政管理权责的机构与参与市场经营的机构相分离。
但就监狱企业的特殊性和目前国有企业运行的情况来看,即便是分离也会带来行政管理机构对母公司的干预和母公司对子公司的干预,从而影响企业的运行效率。由于产权结构的单一化,在增加融资渠道,拓宽监狱企业融资瓶颈和改革监狱产品的“身份”等方面都会遇到和原来一样的困难。因为监企分离后,首先得益的是原来的监狱管理,使其更加符合《监狱法》的要求。而对监狱企业而言,只不过是正了企业的名称而已,同时仍然需要面对市场经营中的风险和困境。因此,分离后的监狱企业更加需要更多的政策机制和法律保障:
1、改造原有的产权机构
变原来的单一持股制为多元持股模式。在产权设定明晰的前提下,应该将部分优质的产权进行上市交易。应当鼓励私营成分的介入,从而扩大原有的持股形式。进而在融资、生产、销售等环节上获得一般企业的平等地位。同时也可以最大限度的避免国有企业受行政干预过多的弊病。笔者同时认为,在政策允许的情况下,私营化的监狱企业也是完全可行的。
2、监狱企业的管理人员的建设
监企分离后,必然是导致人员的相应分流,或者在监狱行政机构中从事行政管理工作,或者从事监狱企业的经营管理。而后者往往又缺乏直接面对市场进行开拓的经验和能力,也就是说监狱企业目前普遍缺乏合格的职业经理人。但应当看到,在监企分离后,监狱企业具有较充分的人力资源调配的权力,完全可以引进和加大力度培养合格的职业经理人队伍。这一点对任何企业而言都是至关重要的,尤其是监狱企业而言。因为除一般劳动力较其他竞争对手较低的优势以外,监狱企业缺乏其他明显的市场优势。
目前现存的国有企业,很明显的具有天然行业垄断性或资本规模扩张性;而在一般充分竞争性或低资本性的行业中已经很难找到国有企业的踪影。因此监企分离后的,监狱企业更加需要具有优势的职业经理人来为企业的发展打拼。
3、监狱与监狱企业协调
监企分开的做法并非监狱管理领域中的独家创造。实际上,在其他的一些多元性价值的行业中,相关的分离工作也在逐步的展开。特别是在财政转移支付制度改革的背景下,将更加有力的推动各个行业的“政企分离”、“事企分离”。也就是说,将同一领域中的营利活动与非营利活动通过多组织的形式分开。这种改革方式在许多国家的一些领域中已经取得了成功的经验。然而,当多组织取代了单一组织,单组织多目标的协调问题变为多组织的协调问题。 而新的协调成本也需要重新的估计。对以非经济效益为单一目标的组织而言,这一协调成本可能会更大。因此监企分离后,监狱与监狱企业间关于服刑人员的协调,监狱管理机构与监狱企业之间的管理关系。
4、国家政策与法律的保障
监狱企业直接进入市场后,虽然可以褪去非市场主体地位的味道,获得一般经营性主体的基本权利。但从市场竞争的角度来看,无疑监狱企业在各行业的竞争中并不具备特别有效的优势,有时甚至是劣势。特别是在经济贸易日益全球化的今天,既然要参与市场,就不可避免的要遵守市场一般的游戏规则。例如,近期SA8000规则的出台,就是针对企业劳工制度的。监狱企业似乎可以因为其特殊性而具有相应的例外,但是这种例外却不具备现实的法律或者政策的保障,而在市场经营中显得苍白无力。即便是所谓的以国家采购的方式来解决一部分的监狱企业产品的政策提议也不具体实质的法律效力。
对尚未进入分离的监狱企业而言,不仅仅需要在如何分离上下大的功夫,更需要对分离后的经营模式、协调机制、管理方式、法律保障等方面作更多的尝试和思考。




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保税区检验检疫监督管理办法

国家质量监督检验检疫总局


国家质量监督检验检疫总局令

第71号

《保税区检验检疫监督管理办法》已经2004年12月24日国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过,现予公布,自2005年3月1日起施行。

局 长

二〇〇五年一月十二日


保税区检验检疫监督管理办法

第一章 总 则
第一条 为加强和规范保税区检验检疫监督管理工作,促进国家经济贸易的快速健康发展,根据《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例、《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则、《中华人民共和国食品卫生法》及其他有关法律法规,制定本办法。
第二条 本办法适用于对进出保税区,法律法规规定应当实施检验检疫的货物及其包装物、铺垫材料、运输工具、集装箱(以下简称应检物)的检验检疫及监督管理工作。
第三条 国家质量监督检验检疫总局(以下简称国家质检总局)统一管理全国保税区的检验检疫监督管理工作。国家质检总局设在保税区的出入境检验检疫机构(以下简称检验检疫机构),对进出保税区的应检物实施检验检疫和监督管理。
第四条 进出保税区的应检物需要办理检验检疫审批手续的,应当按照检验检疫法律法规的规定办理审批手续。
第五条 应检物进出保税区时,收发货人(货主)或者其代理人应当按照国家质检总局有关规定向检验检疫机构办理报检手续,检验检疫机构按照国家有关法律、法规、规章以及国家质检总局的规定实施检验检疫,海关凭检验检疫机构签发的货物通关证明验放。
第六条 检验检疫机构应当加强与海关的配合和协作,并按照简便、有效的原则对进出保税区的应检物实施检验检疫。

第二章 输入保税区应检物的检验检疫
第七条 从境外进入保税区的应检物,属于卫生检疫范围的,由检验检疫机构实施卫生检疫;应当实施卫生处理的,由检验检疫机构进行卫生处理。
第八条 从境外进入保税区的应检物,属于动植物检疫范围的,由检验检疫机构实施动植物检疫,应当实施动植物检疫除害处理的,在检验检疫机构的监督下,依法进行除害处理。
第九条 检验检疫机构对从境外进入保税区的可以用作原料的固体废物、旧机电产品、成套设备实施检验和监管,对外商投资财产按照有关规定进行价值鉴定,对未办理通关手续的货物不实施检验。
第十条 保税区内企业从境外进入保税区的仓储物流货物以及自用的办公用品、出口加工所需原材料、零部件免予实施强制性产品认证。
第十一条 应检物从中华人民共和国境内非保税区(不含港澳台地区,以下简称非保税区)进入保税区时,不需要办理海关通关手续的,检验检疫机构不实施检验检疫;需要办理海关通关手续的,检验检疫机构应当按照规定对应检物实施检验检疫。

第三章 输出保税区应检物的检验检疫
第十二条 从保税区输往境外的应检物,检验检疫机构依法实施检验检疫。
 第十三条 从保税区输往非保税区的应检物,除法律法规另有规定的,不实施检疫。
第十四条 从保税区输往非保税区的应检物,属于实施食品卫生监督检验和商品检验范围的,检验检疫机构实施检验。对于集中入境分批出区的货物,可以分批报检,分批检验;符合条件的,可以于入境时集中报检,集中检验,经检验合格的出区时分批核销。
第十五条 按照本办法第九条的规定在入境时已经实施检验的保税区内的货物,输往非保税区的,不实施检验。
 按照本办法第十一条的规定,从非保税区进入保税区的货物,又输往非保税区的,不实施检验。
第十六条 从保税区输往非保税区的应检物,列入强制性产品认证目录的,应当提供相应的认证证书,其产品上应当加贴强制性产品认证标志。
第十七条 从保税区输往非保税区的预包装食品和化妆品,应当向检验检疫机构申请办理标签审核手续。
第十八条 从非保税区进入保税区后不经加工直接出境的,保税区检验检疫机构凭产地检验检疫机构签发的检验检疫合格证明换证放行,不再实施检验检疫。超过检验检疫有效期、变更输入国家或地区并又有不同检验检疫要求、改换包装或重新拼装、已撤销报检的,应当按规定重新报检。
第十九条 保税区内企业加工出境产品,符合有关规定的,可以向检验检疫机构申请签发普惠制原产地证书或者一般原产地证书、区域性优惠原产地证书、专用原产地证书等。

第四章 经保税区转口的应检物的检验检疫
第二十条 经保税区转口的动植物、动植物产品和其他检疫物,入境报检时应当提供输出国家或地区政府部门出具的官方检疫证书;转口动物应同时提供国家质检总局签发的《动物过境许可证》和输入国家或地区政府部门签发的允许进境的证明;转口转基因产品应同时提供国家质检总局签发的《转基因产品过境转移许可证》。
第二十一条 经保税区转口的应检物,在保税区短暂仓储,原包装转口出境并且包装密封状况良好,无破损、撒漏的,入境时仅实施外包装检疫,必要时进行防疫消毒处理。
第二十二条 经保税区转口的应检物,由于包装不良以及在保税区内经分级、挑选、刷贴标签、改换包装形式等简单加工的原因,转口出境的,检验检疫机构实施卫生检疫、动植物检疫以及食品卫生检验。
第二十三条 转口应检物出境时,除法律法规另有规定和输入国家或地区政府要求入境时出具我国检验检疫机构签发的检疫证书或检疫处理证书的以外,一般不再实施检疫和检疫处理。

第五章 监督管理
第二十四条 保税区内设立的进出口加工、国际贸易、国际物流以及进出口商品展示企业,应向检验检疫机构申请备案。
第二十五条 保税区内从事加工、储存出入境动植物产品的企业应当符合有关检验检疫规定。
第二十六条 保税区内从事加工、储存出境食品的企业应办理出口食品生产企业卫生注册登记,输入国家或地区另有要求的,还应符合输入国家或地区的要求;加工、存储入境食品的企业应当按照食品企业通用卫生规范要求接受检验检疫机构的监督管理。
第二十七条 保税区内设立检验检疫查验场地以及检疫熏蒸、消毒处理场所应当符合检验检疫有关要求。
第二十八条 检验检疫机构按照有关法律法规规定对保税区实施疫情监测,对进出保税区的动植物及其产品的生产、加工、存放和调离过程实施检疫监督。
第二十九条 保税区内企业之间销售、转移进出口应检物,免予实施检验检疫,
第三十条 入境动植物及其产品已经办理检疫审批的,需要变更审批事项的,应当申请变更检疫审批手续。

第六章 附则
第三十一条 保税仓库、保税物流园区等区域的检验检疫和监督管理参照本办法执行。
第三十二条 对违反本办法规定的行为,检验检疫机构依照有关法律法规规定予以行政处罚。
第三十三条 本办法由国家质检总局负责解释。
第三十四条 本办法自2005年3月1日起施行。原中华人民共和国动植物检验局1998年4月10日发布的《保税区动植物检疫管理办法》同时废止。




卫生部关于启用“卫生部行政许可专用章”的通知

卫生部


卫生部关于启用“卫生部行政许可专用章”的通知

卫政法发〔2004〕300号

各省、自治区、直辖市卫生厅局,新疆生产建设兵团卫生局,部直属各单位,本部各司局:
按照《中华人民共和国行政许可法》第三十二条“行政机关受理或者不予受理行政许可申请 ,应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”等规定,为配合《卫生行政许 可管理办法》的实施,我部决定从即日起启用“卫生部行政许可专用章”,并根据我部行政 许可职能分工,在专用章中分别标以阿拉伯数字(1)-(6)。专用章的使用范围是加盖我 部各项行政许可,如:《行政许可申请材料接收凭证》、《申请材料补正通知书》、《行政 许可申请受理通知书》、《行政许可申请不予受理决定书》、《行政许可技术审查延期通知 书》、《行政许可决定延期通知书》、《不予行政许可决定书》、《不予变更/延续卫生行 政许可决定书》。
卫生行政许可文书“行政许可证件撤销决定书”以及卫生行政许可证件按照审批程序仍使用 卫生部印章。
特此通知。
附件:卫生部行政许可专用章(式样)
http://www.moh.gov.cn/uploadfile/200412/200412317614149.jpg

二○○四年九月六日